汪全軍：《立法法》第72條第2款中“等”的含義解釋

2015年修改後的《立法法》對我國的地方立法體制做出重大調整。該法第七十二條第二款以“設區的市”取代“較大的市”，從而賦予全部設區的市地方立法權。同時，該法第七十二條第二款還以“城鄉建設與管理、環境保護、曆史文化保護等方面的事項”這一表述界定了設區的市地方立法的權限範圍。然而，這一表述甫一出現便引發“等内等”與“等外等”之争。若将該條款中的“等”理解為“等内等”，則意味着設區的市隻能對城鄉建設與管理、環境保護和曆史文化保護三類事項制定地方性法規；而若将其理解為“等外等”，則設區的市的地方立法權限便不僅僅局限于上述三類事項。

持“等内等”觀點的學者一般從新《立法法》限制設區的市地方立法權的主觀意圖出發進行論證。對于地方立法權，新《立法法》采取了“收”與“放”相結合的立法态度。一方面，将擁有地方立法權的主體從“較大的市”放寬至“設區的市”；另一方面，收緊設區的市地方立法的權限範圍，将其限制在“城鄉建設與管理、環境保護、曆史文化保護等方面的事項”。而“‘等外等’的解釋顯然将導緻這種羁控的努力歸于徒勞。”因此，這裡的“等”隻能是“等内等”。這種觀點也得到立法工作者的印證。但遺憾的是，由于這些學者僅僅是在論述其它問題時側面提及其對“等”的理解，因而沒有進行全面細緻的論證。

持“等外等”觀點的學者則主要從設區的市地方立法的現實需求和客觀實踐出發進行論證。首先，有學者認為，《立法法》修改前，較大的市的立法實踐表明新《立法法》第七十二條第二款所列舉的三類事項并不能完全滿足地方立法需求，所以超出上述三類事項之外的地方立法“隻能進入‘等’的理解範圍”。顯然，持這一觀點的學者受到了“前理解”的影響，即認為“設區的市”與“較大的市”具有相同的立法需求，且這一需求應當得到滿足。這種基于“讀者中心論”的诠釋學解讀忽視了立法者的原意，進而不可避免的陷入“反多數困境（the Countermajoritarian Difficult）”。其次，有學者指出，《立法法》修改後，部分設區的市在上述三類事項之外制定了大量的地方性法規。“‘等’外不可立法已經被立法實踐所否定。”但是，這一觀點必然要面臨“休谟難題”的诘問。在立法實踐的實然狀态與《立法法》的應然含義之間并不能建立必然的因果聯系。此外，還有學者以最高人民法院印發的《關于審理行政案件适用法律規範問題的座談會紀要》（以下簡稱《紀要》）第四條第二款為依據，認為“此‘等’應理解為‘等外’。”然而，這一觀點忽略了《立法法》的憲法相關法屬性和不可訴特征。最高人民法院隻能對審判工作中如何具體應用法律的問題進行解釋，而《立法法》顯然不可能是最高人民法院的解釋對象。

學界既有的讨論并未能消弭“等内等”與“等外等”之争。而“等”的含義模糊導緻設區的市地方立法的權限範圍不夠明晰，進而給立法實踐造成很大困擾。當立法事項可能超出《立法法》第七十二條第二款所設定的權限範圍時，設區的市人大常委會隻得通過省、自治區人大常委會向全國人大常委會請示，以避免違法立法。這種狀态極大的增加了立法成本，不利于設區的市地方立法權的健康運行。而為了盡快解決這一問題，有必要進一步厘清《立法法》第七十二條第二款中“等”的含義。

（一）以立法者為中心的嚴格解釋立場

解釋學理論的發展經曆了“從文本解釋之技藝到精神科學的方法論，又向本體論轉變，與此同時，還表現出本體論與方法論的統一及批判傾向。”其中，以作者為中心的方法論解釋學試圖探尋作者原意。他們認為，“解釋的首要任務不是要按照現代思想去理解古代文本，而是要重新認識作者和他的聽衆之間的原始關系。”但是，有人對探尋作者原意的可能性提出質疑。他們秉持一種以讀者為中心的本體論诠釋學立場，認為“文本的意義超越它的作者”，并且解釋“不隻是一種複制行為，而始終是一種創造性的行為”。然而，這種認可解釋者的“前理解”、主張“解釋者的視阈”與“文本的視阈”相融合的解釋立場又必然落入主觀主義和相對主義的窠臼。因此，在批判上述兩種解釋立場的基礎上，一種以文本為中心的解釋理論産生了。該理論主張以文本為中介，消解作者中心論和讀者中心論的矛盾，并将解釋的任務歸結為揭示文本的含義。這樣，“與文本世界的關系取代了與作者的主觀性的關系，同時讀者的主觀性問題也被取代了。”

從作者到讀者，再到文本。解釋立場的流變反映了解釋活動的窘境。但是，具體到法律解釋領域，作者中心論卻具有天然的正當性。基于人民主權理論，法律是人民意志的體現。“服從法律的人民就應當是法律的創作者”。對法律的解釋必須尊重立法者的原意，這是一個關乎“誰來統治”的重大問題。因此，應當秉持一種“法治反對解釋”的态度，反對背離立法者願意的過度解釋。正是注意到了這一點，薩維尼認為，解釋者應當“站在立法者的立場之上”，“人為地重複立法者的工作”。而即使受到诠釋學理論的影響，拉倫茨也認為，“隻有同時考慮曆史上立法者的規定意向及其具體的規範想法，而不是完全忽視它，如此才能确定法律在法秩序上的标準意義。”特别是，在公法解釋領域，由于涉及到公權力與私權利的邊界問題，更應該嚴格依據立法者的原意進行解釋。而即使出現立法者原意無法探明或者現實情況重大改變等情形，法律解釋也應當受制于“被規整之事物領域的結構”和“法倫理性的原則”，且不得違背“法律的客觀目的”。因此，對《立法法》第七十二條第二款中“等”的解釋應當遵循以立法者為中心的嚴格解釋立場。

（二）解釋的方法

從理論上看，目前主流的法律解釋方法仍然建立在薩維尼的四要素（文法、邏輯、曆史、體系）理論基礎之上。拉倫茨吸收了诠釋學的部分思想，進而對薩維尼的理論進行了局部修改。首先，拉倫茨以“法律的意義脈絡”統合了邏輯要素和體系要素，從而建立了包含内部體系和外部體系的新體系解釋方法。其次，拉倫茨還提出所謂的“合憲性解釋”。不過由于憲法本就是法律體系的一部分，故合憲性解釋實際上可以被體系解釋所涵蓋；最後，拉倫茨區分了作為“立法者的心理意願”的主觀目的和作為“法律内存的意義”的客觀目的。所謂的主觀目的實際上與薩維尼所說的曆史要素具有相似性，即強調在特定曆史背景下理解立法者的主觀意圖；而所謂的客觀目的則是拉倫茨的突破。但是，在法律解釋中，客觀目的标準隻能适用于特定的情形，即“因時間的演進，某些問題的重要性泯滅，某些新問題日益重要”。而就《立法法》的解釋而言，由于《立法法》剛剛修改，并不存在因時間演進而導緻實際情況重大變更的情形，因此無适用客觀目的解釋方法的空間。

從實踐上看，文法解釋、體系解釋以及曆史解釋都是我國法定解釋主體慣常使用的解釋方法。例如，2013年4月2日，最高人民法院和最高人民檢察院聯合發布的《關于辦理盜竊刑事案件适用法律若幹問題的解釋》第三條就采用文法解釋的方法，對《刑法》第二百六十四條中的“多次盜竊”“入戶盜竊”“攜帶兇器盜竊”以及“扒竊”等法律概念進行了解釋。又如，2014年11月1日，全國人民代表大會常務委員會發布的《關于<中華人民共和國民法通則>第九十九條第一款、<中華人民共和國婚姻法>第二十二條的解釋》采取體系解釋的方法，結合《民法通則》第七條的規定，對《民法通則》第九十九條第一款和《婚姻法》第二十二條中有關姓名權的規定進行了解釋。再如，2001年12月25日，最高人民法院發布的《關于适用〈中華人民共和國婚姻法〉若幹問題的解釋（一）》則從保護一夫一妻制的立法目的出發，采取曆史解釋的方法，将《婚姻法》中“有配偶者與他人同居”這一規定中的“他人”解釋為“婚外異性”，而不包括“婚外同性”。

總的來說，在對《立法法》第七十二條第二款中的“等”進行解釋時，可以适用的解釋方法有文法解釋、體系解釋（包含内部體系和外部體系）以及曆史解釋（即主觀目的解釋）。

顧名思義，文法解釋即考察法律文本的字面含義。在法律解釋中，文本的字面含義既是“解釋的出發點”，也是“解釋的界限”。超出法律文本字面含義之外的解讀實質上已經“出釋入造”，成為一種具有立法性質的法律續造行為。鑒于法律适用的大衆化與法律制定的專業化之間所形成的二元張力，在對法律文本進行文法解釋時，既要考察其作為日常用語的一般含義，也要考察其作為法言法語的特殊含義。因此，《立法法》第七十二條第二款中“等”的字面含義可以從如下兩個方面進行分析：

（一）日常用語中的“等”

從語言學的角度來看，《立法法》第七十二條第二款中的“等”是一個列舉代詞。而在現代漢語中，“等”作為列舉代詞使用時，通常具有三種含義：一是表示“列舉未盡”，即“等”之前是不完全列舉，而未列舉的項目則由“等”指代；二是表示“列舉已盡”，即“等”之前是完全列舉，而“等”僅具有煞尾的作用；三是表示“列舉未定”，即無法判斷“等”之前是完全列舉還是不完全列舉。至于一個具體語句中的列舉是“未盡”、“已盡”還是“未定”，則需要根據上下文的信息予以判斷。其中，明确的數字信息與隐含的語境信息最為關鍵。當上下文明确告知列舉項的總數為A或者根據上下文的語境能夠明确推知列舉項的總數為A時，若“等”前已出現的列舉項少于A，則該“等”表示“列舉未盡”；若“等”前已出現的列舉項等于A，則該“等”表示“列舉已盡”。除此之外，“由于沒有明确的語境提示和相關的背景知識，‘等’、‘等等’究竟表示列舉未盡的替代省略，還是表示列舉已盡的概括煞尾，确實很難斷定。”此時，“等”隻能被理解為“列舉未定”之意。《立法法》第七十二條第二款的表述為“設區的市的人民代表大會及其常務委員會……可以對城鄉建設與管理、環境保護、曆史文化保護等方面的事項制定地方性法規……。”該條文采取了“多項列舉+等+集合名詞”的句式結構，列舉了“城鄉建設與管理”、“環境保護”、“曆史文化保護”三項設區的市的人民代表大會及其常務委員會可以制定地方性法規的事項。然而，通過對上下文的檢索，并沒有發現設區的市的人民代表大會及其常務委員會可以制定地方性法規的事項之總數，也無法通過上下文的語境推知該總數。因此，從日常用語的角度來看，《立法法》第七十二條第二款中的“等”應當表示“列舉未定”。也就是說，設區的市的人民代表大會及其常務委員會可以制定地方性法規的事項可能僅限于已列舉的三項，也可能不限于這三項。

（二）法言法語中的“等”

在文法解釋中，“法律的特殊語言用法通常應優先于一般的語言用法，除非由其他标準可知，法律有意偏離其固有的語言用法。”因此，在确定《立法法》第七十二條第二款中“等”的字面含義時，應當重點考察其作為法言法語的含義。實際上，“等”是法律規範中的一個常用字，其用法與含義十分多樣。其中，在與《立法法》第七十二條第二款具有相同句式結構（即“多項列舉+等+集合名詞”）的法律條文中，“等”有“列舉未盡”、“列舉已盡”和“列舉未定”三種可能的含義。（見下表）

表：法言法語中“等”的可能含義

因此，從日常用語的角度來看，《立法法》第七十二條第二款中的“等”表示“列舉未定”，即既有可能是“列舉未盡”，也有可能是“列舉已盡”；而從法言法語的角度來看，該條款中的“等”則有“列舉未盡”、“列舉已盡”和“列舉未定”三種可能的含義。總的來說，僅使用文法解釋的方法還不能确定該條款中“等”的确切含義。

所謂體系解釋，即基于法律規範之間“事理上的一緻性”要求，通過梳理“法律的意義脈絡”，從而發現法律條文的可能含義。任何法律條文都不可能孤立的存在，其必然要被安放在整個法律體系之中。而為了維持整個法律體系的内部融貫，有必要對相關法律條文做出邏輯一緻的解讀。具體而言，在對法律條文進行體系解釋時，應當分别從法律條文内部、上下文、法律部門以及法律體系等幾個維度進行考察。相應的，《立法法》第七十二條第二款中“等”的含義也可以從上述幾個方面進行體系解釋。

（一）憲法及其相關法的維度

從法律部門的角度來說，《立法法》屬于憲法及其相關法。由于立法是一種高度專門化的活動，其遵循嚴格的權限法定原則。因而，在整個法律體系中，《立法法》與涉及立法機關職權的《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）的關系最為密切。

我國《憲法》中并沒有關于設區的市制定地方性法規的直接規定，但《憲法》第一百條規定了省級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規的權力。而從《立法法》第七十二條第二款關于設區的市制定的地方性法規須報省級人大常委會“批準後施行”，以及第四款關于新獲得地方立法權的設區的市“開始制定地方性法規的具體步驟和時間”由省級人大常委會确定的規定可知，《立法法》實際上是在《憲法》第一百條所創設的地方立法權結構内進一步塑造了地方立法體制。這就意味着，《立法法》對設區的市制定地方性法規的事項範圍擁有較大的自由調整空間。同樣的，《地方組織法》第七條第二款也對設區的市制定地方性法規的事項範圍采取了較為寬泛的規定。可以說，《立法法》第七十二條第二款中“等”無論被理解為“列舉未盡”、“列舉已盡”亦或“列舉未定”，都不會與《憲法》和《地方組織法》發生沖突。

（二）《立法法》的維度

在《立法法》中，第七十二條主要涉及制定地方性法規的權限問題。該條共六款，分别規定了如下内容：

第一款：省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規的權限；

第二款：設區的市的人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規的權限；

第三款：設區的市的地方性法規違反上位法時的處理程序；

第四款：新獲得地方立法權的設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間安排；

第五款：自治州可以行使設區的市制定的地方性法規的職權；

第六款：第二款所規定的立法權限範圍之外的存量立法繼續有效。

其中，第一、三、四、五款主要涉及其它立法主體的立法權限問題和設區的市制定地方性法規的程序性事項，與設區的市制定地方性法規的權限問題關系不大。而“等”的含義理解主要關涉設區的市制定地方性法規的權限範圍，因此，需要着重分析與此有關的第二款和第六款。

1.第二款的分析

第二款主要由三句話構成。其中，第二句和第三句主要規定了設區的市地方性法規的報批程序，與權限範圍無關。而第一句話則直接規定了設區的市制定地方性法規的權限範圍，也是“等”所在的語句。該句表達如下：

（主語）設區的市的人民代表大會及其常務委員會//（定語1）根據本市的具體情況和實際需要，//（定語2）在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，//（定語3）可以對城鄉建設與管理、環境保護、曆史文化保護等方面的事項//（謂語）制定//（賓語）地方性法規，//（定語4）法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。

通過語料結構分析可知，該句的中心語（主語+謂語+賓語）被四個定語（定語1+定語2+定語3+定語4）所限定。也就是說，“設區的市的人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規”這一行為應當同時滿足“根據本市的具體情況和實際需要”、“不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸”、“城鄉建設與管理、環境保護、曆史文化保護等方面的事項”以及“法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定”四個要求。其中，定語1和定語2分别從正反兩面做了概括規定，但并不涉及具體的立法事項範圍。定語3通過正面列舉的方式規定了設區的市的立法事項。而定語4則對立法事項的例外情況做了補充，實際上構成對定語3所列立法事項的兜底和限定。所謂兜底，是指除了定語3所列事項之外，“另有規定的，從其規定”；所謂限定，是指隻能由“法律”進行補充規定。倘若定語3中的“等”表示“列舉未盡”，則就意味着《立法法》實際上已經授權設區的市在城鄉建設與管理、環境保護和曆史文化保護三事項之外制定地方性法規。因此，當定語4的“另有規定”是進一步限制設區的市地方立法權限時，定語3和定語4尚可保持邏輯融貫；但當定語4的“另有規定”是進一步擴大設區的市地方立法權限時，定語4中的“兜底”就毫無必要，而“限定”也将不複存在。因此，從第二款内部的邏輯關系可知，“等”不可能表示“列舉未盡”。

2.第六款的分析

第六款主要涉及《立法法》修改後新舊規定的銜接問題。《立法法》的修改，不僅使擁有地方立法權的市一級主體從“較大的市”擴充到“設區的市”，還對立法事項範圍做了不同規定。舊《立法法》對較大的市的立法事項範圍規定如下：

（主語）較大的市的人民代表大會及其常務委員會//（定語5）根據本市的具體情況和實際需要，//（定語6）在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，//（謂語）可以制定//（賓語）地方性法規，//（補語）報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準後施行。

通過語料結構分析可知，定語5與定語1、定語6與定語2的内容是一緻的。但舊《立法法》僅僅通過定語5和定語6對較大的市的立法事項範圍做了正反兩面的概括規定，而沒有類似定語3和定語4的具體限定。這就使得較大的市的立法事項範圍十分寬泛。可以說，除了法律保留事項之外，較大的市均可以制定地方性法規。而新《立法法》以“設區的市”取代“較大的市”，并通過定語3和定語4對設區的市制定地方性法規的事項範圍做了進一步限定。

新舊《立法法》對設區的市立法事項範圍規定的不一緻使得較大的市依據舊《立法法》所制定的、超出新《立法法》所規定的事項範圍的地方性法規處于違法立法的風險之中。為此，新《立法法》通過第七十二條第六款專門針對這一情況進行了規定，避免了新舊規定不一緻所帶來的困擾。倘若新《立法法》第七十二條第二款中的“等”表示“列舉未盡”，那麼，較大的市所制定的超出新《立法法》所規定的事項範圍的地方性法規則可以理所當然地被解讀為“等”所代指的事項，即無需專門設置第七十二條第六款便可避免違法之虞。也就是說，第二款中的“等”被解釋為“列舉未盡”與第六款之間存在語義重複。因此，從第二款與第六款的邏輯關系可知，“等”不應當被解釋為“列舉未盡”。

所謂曆史解釋，即通過考察立法過程中留存的曆史資料，探尋立法者的原意。值得注意的是，曆史解釋所探尋的應當是作為一個整體而存在的立法者的意志，而非立法機關中個别成員的意志。因此，在考察曆史資料時，應當将目光集中于草案說明、審議結果等反映立法者整體意志的文獻，而不應過多地參考立法機關中部分成員的個人言論，更不能以“個别‘權威人士’、‘立法參與者’的事後言語”為準。《立法法》的修改經過三次審議，形成了草案說明、修正案草案等多份重要的曆史資料。通過對這些曆史資料的梳理，可以發現，在《立法法》的修改過程中，“積極穩妥”的立法精神貫穿始終。在《一次審議說明》《二次審議彙報》以及《大會審議說明》等曆史資料中均強調，賦予設區的市地方立法權這一工作應本着“積極穩妥”的精神予以推進。分析“積極穩妥”的立法精神有助于進一步厘清立法者對第七十二條第二款中“等”的理解。

（一）積極的面向

在“積極”方面，《立法法》的修改至始至終都主張賦予全部設區的市地方立法權。在2015年修改《立法法》之前，全國僅有49個較大的市擁有制定地方性法規的權力。而随着經濟社會的發展，其它設區的市也産生了制定地方性法規的強烈需求。立法者充分感知并認可了這一需求。《一次審議說明》明确指出，“遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性和積極性的原則，賦予設區的市均具有地方立法權是必要的。”這一态度在接下來的審議過程中得到了一以貫之的堅持。

而有所争議的隻是采取何種具體的表述方式。《一次審議稿》第二十二條第一款和《二次審議稿》第二十六條第二款均延用了“較大的市”這一概念，并通過将“較大的市”界定為“省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市，國務院已經批準的較大的市和其他設區的市”的方式賦予所有設區的市制定地方性法規的權力。而在第十二屆全國人大三次會議審議期間，有代表指出，經過長期的實踐，“較大的市”已經成為一個具有特定涵義的概念。為了使法律條文的表述更加明了和易于理解，建議直接使用“設區的市”這一概念。《大會審議報告》認可了這一觀點。進而，《修改決定》第三十一條第一款直接使用了“設區的市”這一表述。就這樣，《立法法》的修改使得擁有地方立法權的市一級主體從49個驟然擴充至322個，可以說十分“積極”。

（二）穩妥的面向

鑒于設區的市數量較多、地區差異較大，為了維護國家法制統一、避免重複立法，立法者認為賦予設區的市地方立法權這一工作應當“穩妥”推進。因此，在《立法法》的修改過程中，立法者為設區的市行使地方立法權設置了一些限制。

1.程序限制

新《立法法》不僅保留了舊《立法法》中關于“批準後施行”和“合法性審查”的相關規定，還将設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間交由省、自治區的人大常委會确定。《一次審議稿》第二十二條第二款要求省、自治區的人大常委會在确定設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間時參考設區的市的人口數量、地域面積和經濟社會發展情況等客觀方面的因素；而《二次審議稿》第二十六條第三款則在此基礎上增加了立法需求和立法能力兩個主觀因素；最終的《修改決定》第三十一條第四款則進一步增加了備案機關，即不僅需要向全國人大常委會備案，還需要向國務院備案。參考因素和備案機關的增加，反映了立法者對新獲得地方立法權的設區的市存有些許疑慮。

2.權限限制

《一次審議稿》第二十二條第三款規定，“較大的市制定地方性法規限于城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理方面的事項。”一方面，“限于”一詞的使用本就表明立法者有限制設區的市立法權限的意圖；另一方面，以“城市管理”為中心語則意味着設區的市隻能制定城市管理方面的地方性法規，而城市建設、市容衛生、環境保護都隻是城市管理的子項。立法者限制設區的市立法權限的做法受到了部分城市的質疑。它們認為将設區的市的立法權限限定在城市管理方面并不符合立法工作的實際，權限範圍有些窄。

面對這些質疑，法律委員會在《二次審議彙報》中闡釋了自己的立場。一方面，法律委員會堅持限制設區的市立法權限的基本立場，認為“在中國特色社會主義法律體系已經形成的情況下，對較大的市的立法權限進行界定是必要的。”另一方面，法律委員會也做了部分妥協。《二次審議稿》不僅将設區的市的立法權限擴充至“城市建設、城市管理、環境保護等方面的事項”，還增設了“法律對較大的市制定地方性法規的事項另有規定的除外”這一例外條款。然而，法律委員會的妥協并沒有平息争議。在這種情況下，法律委員會再一次選擇了妥協。根據《大會審議說明》可知，提交第十二屆全國人大三次會議審議的修正案草案進一步将設區的市的立法權限擴充至“城鄉建設與管理、環境保護、曆史文化保護等方面的事項”。

而在第十二屆全國人大三次會議審議修正案草案期間，仍然有代表提出不限制設區的市立法權限、進一步擴大設區的市立法權限以及“老城老辦法、新城新辦法”等建議。不過，這次法律委員會沒有進一步妥協。《大會審議報告》詳細闡釋了“城鄉建設與管理”、“環境保護”以及“曆史文化保護”所涵蓋的具體範圍，并指出這些範圍内的事項基本涵蓋了原49個較大的市已制定地方性法規的領域。所以，法律委員會認為，“這樣規定能夠适應地方實際需要，建議維持修正案草案的規定。”

從《立法法》修改過程中留存的曆史資料來看，雖然立法者對賦予設區的市地方立法權表現得十分“積極”，但同時也充滿了疑慮。在這種矛盾的心情下，立法者采取了“穩妥”推進的态度。一方面，賦予全部設區的市地方立法權；另一方面，對設區的市開始制定地方性法規設置了程序限制和權限限制。特别是針對設區的市的立法權限，在立法過程中産生了較大的争議。一方面，設區的市希望獲得盡可能廣泛的立法權限；另一方面，立法者試圖對設區的市的立法權限進行限定。在這種二元張力之下，最終形成了《修改決定》中的表述，達緻平衡狀态。回到《立法法》第七十二條第二款，倘若“等”被理解為“列舉未盡”，則意味着立法者限制設區的市立法權限的意圖完全落空，平衡狀态将被徹底打破，這是立法者無法接受的。實際上，設區的市擴張立法權限的意圖已經通過多次修改列舉項的方式獲得了部分滿足，或者說列舉項已經是設區的市與立法者所達成的最低限度的共識。因此，第七十二條第二款中的“等”已經不具有指代意義，隻能被理解為“列舉已盡”。

基于立法者中心論的嚴格解釋立場，通過運用文法解釋、體系解釋和曆史解釋，《立法法》第七十二條第二款中“等”的含義得以澄清，即該“等”應為“等内等”或者說表示列舉已盡。那麼，在沒有法律另行授權的情況下，設區的市便僅能就城鄉建設與管理、環境保護和曆史文化保護三方面的事項制定地方性法規。實際上，倘若排除立法者有意使用模糊性表達以獲取更大的解釋空間這一特殊情況，圍繞“等”的含義所展開的這一場争論本是可以通過立法技術予以規避的。表意準确是立法語言的基本要求。為了避免因一詞多義帶來的語義混淆，立法活動中應當格外注意對多義詞的使用。就“等”字而言，可以通過使用如下立法技術以避免不必要的争議：

一是在法律條文中盡量避免使用“等”字。實際上，法律規範中所使用的“等”常常隻是一個虛詞，并無實義。當立法者試圖表達列舉已盡時，直接删除“等”字既不會影響語義表達，也不會破壞語法結構。例如，《立法法》第七十二條第二款可以表述為“設區的市的人民代表大會及其常務委員會……可以對城鄉建設與管理、環境保護、曆史文化保護制定地方性法規……”。當立法者試圖表達列舉未盡時，完全可以使用“以及其它”等語義明确的表達替代“等”字。此時，《立法法》第七十二條第二款可以表述為“設區的市的人民代表大會及其常務委員會……可以對城鄉建設與管理、環境保護、曆史文化保護以及其它事項制定地方性法規……”。

二是在法律條文中使用“列舉項+等+量詞+集合名詞”的語言結構，以明确“等”的含義。還是以《立法法》第七十二條第二款為例，當立法者試圖表達列舉已盡時，該條款可以表述為“設區的市的人民代表大會及其常務委員會……可以對城鄉建設與管理、環境保護、曆史文化保護等三方面的事項制定地方性法規……”；當立法者試圖表達列舉未盡時，該條款則可以表述為“設區的市的人民代表大會及其常務委員會……可以對城鄉建設與管理、環境保護、曆史文化保護等多方面的事項制定地方性法規……”。這樣便可以簡單明了的通過量詞判斷“等”的含義。

三是通過制定一般性的立法技術規範以闡明法律條文中“等”的含義。實際上，全國人大常委會法制工作委員會已于2009年和2017年分别發布了《立法技術規範（試行）（一）》和《立法技術規範（試行）（二）》。[ 參見《全國人大法制工作委員會關于印送<立法技術規範（試行）（一）>的函》（法工委發【2009】62号）；《全國人大法制工作委員會關于印送<立法技術規範（試行）（二）>的函》（法工委發【2011】5号）。]這兩部立法技術規範針對法律結構、法律條文表述、法律常用詞語、法律修改形式以及法律廢止形式等五個方面的内容制定了統一的立法技術。特别是在法律常用語方面，兩部立法技術規範共明确了22組共51個詞語的用法和含義，具有十分重要的意義。相應的，作為法律常用語，“等”的用法和含義也可以在立法技術規範中予以統一說明，以避免混淆。