目次
一、引言
二、全過程人民民主：概念内涵與功能意義
三、全過程人民民主的憲法規範體系
四、全過程人民民主的憲法實現
五、餘論：推進全過程人民民主的執政黨角色
摘要：作為中國共産黨的一項治國理政主張，全過程人民民主是新時代中國民主政治發展的基本方略。全過程人民民主是由“全過程”“人民”和“民主”組合而成的詞組，其中“人民”一詞意在說明全過程人民民主是何種範圍的民主，“全過程”則是對當代中國民主形式的概括和總結。為了确認和保障人民民主，現行憲法構建了一個比較完備的人民民主規範體系，包括國家根本任務條款、人民主權條款、國家性質條款、人民代表大會制度條款、政治參與條款和民主集中制條款，這與人民民主的“全過程”特征相契合。推進全過程人民民主應以憲法為基礎，憲法的作用集中表現為貫徹民主理念、确定民主重點、保障民主權利、設計民主程序和規範民主實踐。基于“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”的法政邏輯，中國共産黨是推進和實現全過程人民民主的強有力的組織者和領導者。
關鍵詞：全過程人民民主；憲法基礎；憲法規範體系
引言
在新時代的中國法治建設中，全過程人民民主已成為一個重要的法政概念。從憲法為視角對全過程人民民主進行研究和闡釋具有重要的理論價值和實踐意義。一方面，民主與法治有着天然的聯系，把民主建立在法律的基礎之上，已是現代民主法治國家的共識。在我國，自十一屆三中全會決定健全民主、恢複法制以來，民主與法制時常被作為關聯問題加以讨論，特别是提出“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化”的重要論斷。另一方面，在愈加強調重大改革都要于法有據的今天，全過程人民民主亦應在法治的軌道上推進。經由數十年的社會主義民主法治建設，我國憲法和法律設計了比較完善的民主制度體系，這是推進全過程人民民主應當聚焦的重點。
民主的本義是多數人的統治，但若缺失一套實現民主的程序機制，那民主極易被架空，從而出現少數人的專制；同時，如果不對民主進行必要的規範，則難免異化為多數人的暴政。此時，法律的功能得以彰顯，一方面，通過法律構建多數人行使權力的程序機制，以此落實多數人的權力，防止少數人專制；另一方面，借由法律平衡多數人與少數人的關系，通過對“多數決”進行檢視，從而規範多數人的權力，防止多數人暴政。在諸多建構和規範民主的法律中，憲法居于至為關鍵的地位，一是因為憲法乃國家的根本法和最高法，構成衡量政治制度是否民主的根本準則和最高标準；二是因為憲法調整公民與國家間的關系，這恰是民主最應發揮作用的場域。因此可以說，民主的法律化首先是民主的憲法化，應當在憲法中建立健全民主的最高形式，并以此作為發展民主的根本遵循。作為中國共産黨的一項治國理政主張，全過程人民民主是新時代中國民主政治發展的基本方略。于此層面而言，我們應當将全過程人民民主作為一個憲法課題加以對待，在憲法中尋求發展全過程人民民主的基礎。
全過程人民民主：概念内涵與功能意義
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深化對民主政治發展規律的認識，提出了全過程人民民主的重大理念。2021年10月，習近平總書記在中央人大工作會議上強調，“我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鍊條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”。這是我們推進全過程人民民主的頂層設計，也為新時代發展社會主義民主政治提供了科學指引。
（一）全過程人民民主的概念内涵
全過程人民民主并非一個全新的概念，而是由“全過程”“人民”和“民主”組合而成的詞組。在現代漢語和當代中國法政語境中，民主是與專制相對應的概念，是指“統治階級中的多數人掌握國家權力的國家形式和政治制度”。由此觀之，民主的實質乃是多數人的統治，但随之而來的問題是，實行統治的是何種範圍的多數人，以及多數人通過何種方式實行其統治？在不同曆史時期和不同國家，該問題的答案可能會有所差異。其實在很多時候，對民主的範圍和方式的界定是借助于一系列修飾詞完成的，“全過程”和“人民”作為“民主”的修飾詞，說明了民主在當代中國的具體表現形式。
首先，“人民”一詞意在說明這是何種範圍的民主。盡管現代民主國家無不宣示人民主權原則，但人民外延的差别決定了民主的實現程度。受馬克思主義國家學說的影響，新中國的建國者把國家視為階級統治的工具，國家的民主制度具有階級性特征，人民相應變成了特定階級的集合體。毛澤東在《論人民民主專政》中的論斷最具代表性，即人民是指“工人階級，農民階級，城市小資産階級和民族資産階級”。即便在社會主義改造後，資産階級作為一個階級已不複存在，但其人員轉變為自食其力的勞動者，人民的範圍非但沒有限縮小而有所擴大。十一屆三中全會後，由于階級的觀念略有淡化，人民的定義方式随之調整，工人階級和農民階級之外的各社會階層也被納入到人民的範圍。例如，鄧小平認為我國的民主是“曆史上最廣泛的民主”，原因在于這“是工人、農民、知識分子和其他勞動者所共同享受的民主”。可以發現，此時的人民與愛國統一戰線有明顯的趨同化，于是，随着“社會主義事業建設者”等新階層的出現，并被相繼納入到愛國統一戰線的範圍，人民的範圍逐漸擴大。
其次，“全過程”一詞意在概括民主以何種形态呈現，主要有以下兩方面的體現：一是民主作用領域的全局性。民主通常被當作一個政治概念，是政治制度的價值取向，但在全過程人民民主的話語邏輯下，民主的作用領域不再限于政治事務，這被視為社會主義民主的獨特優勢。對此，胡喬木在主持起草《關于建國以來黨的若幹曆史問題的決議》時曾有談及，認為“社會主義民主兼含政治民主、經濟民主和社會民主，資産階級民主不可能做到”。二是民主實現方式的全面性。全過程人民民主很大程度上是相對于選舉民主而言的，其突出特點是“把選舉民主與協商民主結合起來”。如果說選舉民主是人類政治文明的重大發明，那麼協商民主則是頗具中國特色的民主實現方式，周恩來有非常形象的描述，即“新民主主義的議事精神不在于最後的表決，主要是在于事前的協商和反複的讨論”。在這個意義上來說，全過程人民民主豐富了實現民主的“工具箱”，可以适應國家和社會治理的不同場景，并能夠克服單一民主實現方式的缺憾。
（二）全過程人民民主的功能意義
全過程人民民主這一法政概念的提出有以下三方面的功能意義：在曆史和現實的維度上，全過程人民民主是對中國特色民主道路的概括總結；在未來的維度上，全過程人民民主為中國民主的發展完善提供指引；在世界的維度上，全過程人民民主是一套有關當代中國民主的話語體系。
第一，全過程人民民主的概括功能。早在新民主主義革命時期，中國共産黨進行局部政權建設的嘗試，開展了形式多樣的民主探索。待到新中國成立後，一系列适合中國國情的民主制度應運而生，主要包括人民代表大會制度、多黨合作政治協商制度、民族區域自治制度和基層群衆自治制度。在很長一段時期内，有關中國民主的讨論更多的是民主的具體形态和内容，欠缺一個整體意義上的歸納總結。此時，概念作為“對事物的一般性概括”，具有的概括性特征使其可以指代任何符合概念本身的事物。于此層面而言，雖然全過程人民民主是新近才提出的概念，但其具體指向的卻并非新事物，而是對當代中國民主制度與實踐的整體描述。這種對中國民主道路的整體描述，彰顯了全過程人民民主的歸納概括功能。
第二，全過程人民民主的指引作用。如果說概括功能是對過去的總結，那麼指引作用則是在面向未來。因為民主顯然不會是自然長成的，必定是在一定的原則和理念指引下建構而來的。如今，全過程人民民主已成為執政黨的一項治國理政主張，特别是十九屆六中全會明确将“發展全過程人民民主”作為新時代中國共産黨的目标任務之一。可以說，全過程人民民主承載着執政黨對于未來民主制度設計、實踐探索的願景和目标，此種指引作用既包括為現有民主制度的完善指明方向，亦可在此指引下創造新的民主形式。事實上，這在實踐中已有頗多體現，比如全國人大2021年3月修改《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》，将“堅持全過程民主”作為全國人大及其常委會的一項工作原則。
第三，全過程人民民主的話語體系。随着民主化浪潮席卷全球，民主成為衡量國家制度先進程度的重要标尺，但是，作為衡量标尺的“民主”本身即存在一個“測量”的問題。近代以降的中國民主，可謂是在西式民主的沖擊和誘發下産生的，在嘗試各種民主方案無果後，最終宣告“資産階級的民主主義，在中國人民的心目中，一齊破了産”。盡管我們探索出了一條符合本國國情和實際的民主道路，可依然受到不少西方國家的攻讦。作為回應，一方面需要表明民主具有多樣性，即“實現民主有多種方式，不可能千篇一律”；另一方面，則是提煉出一套有關中國民主的話語體系，此時，全過程人民民主可以作為這套話語體系的“元話語”。
全過程人民民主的憲法規範體系
确認和保障人民民主是現行憲法的重要功能，彭真曾在憲法修改委員會秘書處工作組會議上提出問題：“憲法要體現高度民主、高度文明，這在憲法中怎樣表達？”為此，現行憲法構建了一個相對完備的人民民主規範體系。體系化的人民民主憲法規範，與人民民主的“全過程”特征高度契合。
（一）國家根本任務條款：民主作為國家目标
“八二憲法”以“建設”為内核設定了國家根本任務，即序言第7自然段規定的“今後國家的根本任務是集中力量進行社會主義現代化建設”，目标是“把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家”。至此，“政治民主”與“物質文明”“精神文明”一道，成為國家根本任務的重要組成部分，這是“八二憲法”相較于前三部憲法的突出特色。将“高度民主”納入國家根本任務并非自然生長的結果，而是根據中國共産黨的憲法觀和民主觀進行的精心設計。在十一屆三中全會召開前的中央工作會議上，為了解決長期以來思想嚴重僵化的問題，鄧小平提出了“解放思想是當前的一個重大政治問題”的命題，并表明“民主是解放思想的重要條件”，認為“當前這個時期，特别需要強調民主”。十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若幹曆史問題的決議》，把“逐步建設高度民主的社會主義政治制度”作為“社會主義革命的根本任務之一”，其背後的考慮是，“建國以來沒有重視這一任務，成了‘文化大革命’得以發生的一個重要條件，這是一個沉痛教訓”。相應地，黨的十二大修訂的《中國共産黨章程》對“中國共産黨在現階段的總任務”作出規定時，也載明了“把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家”。可以說，自十一屆三中全會召開以來，黨内外對于“高度民主”已經形成共識。在此背景下制定的“八二憲法”，則是将此種共識以根本大法的形式表現出來。
待到1993年修憲時，“高度文明、高度民主的社會主義國家”被修改為“富強、民主、文明的社會主義國家”。根據中共中央提出的修憲建議及其說明，“這樣修改，表明了建設有中國特色社會主義理論的指導地位，比較集中、完善地表述了黨的基本路線”。申言之，黨的十四大在修訂《中國共産黨章程》時，把總綱第8自然段的“總任務”改為“黨的基本路線”，“高度文明、高度民主”相應修改為“富強、民主、文明”。而1993年修憲正是在十四大精神的指導下進行的，随着社會主義初級階段理論的确立，那些與此不符的規定自然會被調整乃至删除，其中就有“高度文明、高度民主”的任務和目标。對于“高度民主”的涵義，胡喬木曾有所闡發，即“各項民主制度、民主生活的高度發展”，并表明“這需要一個長期發展過程，需要各種條件逐步成熟，不能急于求成”。由此可見，正是考慮到“‘高度文明、高度民主’的目标不是近期可以達到的”，所以才在修憲時删去了“高度”一詞，設定了一個與社會主義初級階段相适應的“富強、民主、文明”。
（二）人民主權條款：全過程人民民主的實現基礎
人民民主的前提是人民掌握權力，全過程人民民主必須建立在人民主權的基礎之上。《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱“《共同綱領》”）作為新中國的第一部根本法，在第12條規定“中華人民共和國的國家政權屬于人民”，而後的四部憲法皆明确規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，此類規定乃是憲法對人民主權原則的宣示，也是全過程人民民主的實現基礎。人民并不是天然的主權者，通過革命等方式建立現代民主國家，是其獲得主權者身份的主要途徑。我國現行憲法序言第5自然段記述了中國共産黨領導中國人民，取得新民主主義革命的勝利并建立新中國，由此“掌握了國家的權力，成為國家的主人”的曆史。據此，“一切權力屬于人民”的規範命題，其實植根于“人民掌握國家權力”的事實命題。
主權者的範圍決定了民主的實現程度，全過程人民民主被視為“全覆蓋”和“最廣泛”的民主，原因在于作為主權者的人民有着最廣的外延。雖然“人民”起初是作為政治概念出現的，但同樣是一個非常重要的憲法概念，可謂是兼具政治和憲法的雙重面貌。“人民”概念在我國憲法上最主要的功能，乃是用以确定國家主權之所在，并借由人民的授權将抽象的主權具體為實在的國家權力。雖然“人民”是一個頗為重要的憲法概念，我國四部憲法無不規定“一切權力屬于人民”，但均未定義何為人民，這與現行憲法第33條對公民的定義有所不同。不過，新中國人民主權原則始于起臨時憲法作用的《共同綱領》，其中規定的人民“是指工人階級、農民階級、小資産階級、民族資産階級，以及從反動階級覺悟過來的某些愛國民主分子”。由此可見，立憲者認為的人民構成等同于統一戰線的範圍。在自《共同綱領》至現行憲法的五部根本法中，統一戰線的範圍總體上呈現不斷擴大的趨勢，憲法規定的人民外延相應擴大，人民民主的廣泛性在此過程中得以增強。
（三）國家性質條款：全過程人民民主的根本形态
作為國體和國家性質的人民民主專政，是全過程人民民主的根本形态。因為國體是指社會各階級在國家中的地位，國家性質反映的是國家的階級本質，所以人民民主專政的國體和國家性質，便充分表明人民是國家的統治階級，是掌握權力的主權者。對此，彭真在“八二憲法”草案報告中指出：“人民民主專政的國家性質決定，在我國，人民，隻有人民，才是國家和社會的主人。”在“八二憲法”制定過程中，對于如何規定國家性質其實是有争議的，有觀點認為應繼續沿用“無産階級專政”的提法，另有觀點主張恢複“人民民主專政”的表述。“八二憲法”最終恢複“人民民主專政”的提法，有着主客觀雙重因素的考量。在主觀層面，“無産階級專政”一詞在“文化大革命”中被歪曲誤解了，繼續使用該表述容易在人們内心中産生不良影響，因為“無産階級專政”一詞會讓人以為“是隻講專政，不講民主了，三中全會的方針變了”。客觀層面的考量主要是，中國社會除了作為無産階級的工人和農民階級之外，尚有其他社會階級和階層的存在，特别是在十一屆三中全會後，此類階層的種類、人數和規模在不斷擴大。這些階層是“無産階級專政”中的“無産階級”所無法涵蓋的，但可以歸入“人民民主專政”中的“人民”，因此“人民民主專政”的表述更契合我國社會各階級和階層的現實情況，也凸顯了全過程人民民主的民主主體廣泛性特征。
除了在人民内部實行民主外，人民民主專政還包括對敵人實行專政。這兩方面的内容是不可分割的有機整體，且後者服務于前者，即彭真在“八二憲法”草案報告中指出的，“堅持這種專政的職能，是順利進行社會主義現代化建設的保障，也是保衛和發展社會主義民主所必需的”。由此可見，作為全過程人民民主根本形态的人民民主專政，不僅從正面規定了人民的統治者和主權者地位，亦從反面為人民行使權力清除了各種障礙。例如在選舉民主的實現過程中，為了保護公民的選舉權利和國家的選舉制度，我國刑法第256條規定了破壞選舉罪，“把妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權”的行為規定為犯罪。
（四）人民代表大會制度條款：全過程人民民主的重要載體
“一切權力屬于人民”的憲法規定隻解決了主權的歸屬問題，随之而來的是主權如何行使，而這恰是政體指向的問題。我國的政體是人民代表大會制度，劉少奇在“五四憲法”草案報告中認為人民代表大會制度是“适宜的政治制度”，理由便是“它便利人民行使自己的權力”。于是，我國曆部憲法均在宣示人民主權原則後，随即規定人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。在人民代表大會制度運行的過程中，作為主權者的人民選舉産生人大代表，人大代表組成統一行使國家權力的各級人大。當然，人大并不直接行使所有的國家權力，還會将國家權力向其他國家機關進行配置，即由人大産生“一府一委兩院”。如此一來，随着主權轉化為各項具體的國家權力，人民的主權便可以得到有效行使；同時借由選舉和監督制度，又可保證國家權力始終為人民所掌控。于此層面而言，欲使人民代表大會制度充分發揮全過程人民民主的重要載體功能，自然應當健全民主選舉制度和人大監督制度，并不斷提高人大統一行使國家權力的能力。
首先，民主選舉産生人大代表，是人民主權向國家權力轉化的核心環節。在此過程中，選舉權利是否得到充分行使、人大代表是否受到有效監督、人大代表的構成是否具有廣泛性，均會影響全過程人民民主的實現程度。為此，現行憲法在規定公民選舉權和被選舉權的同時，還明确各級人大“對人民負責，受人民監督”原則，并要求人大代表接受原選舉單位或選民的監督，這是人民是否最終掌握權力的重要指針。如果“隻有拉票時受寵、選舉後就被冷落，這樣的民主不是真正的民主”。再者，人大代表是受人民的委托，進入到各級人大行使國家權力，這在客觀上要求人大代表具有廣泛的代表性，才能确保國家權力最終為全體人民所享有。《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱“《選舉法》”）對此有明确規定，即人大代表“應當具有廣泛的代表性”。
其次，代議機關的監督權具有實現民主的功能，作為各級人大享有的一項重要職權，監督權可謂是全過程人民民主得以實現的後盾。因為在人大産生其他國家機關之後，如若不能使其在人大的監督下行使權力，那麼人民将喪失對權力的掌握和控制，權力行使的結果也很難符合人民的意志。所以，代議機構不僅要“做民衆意見的代言人，并且做民衆的眼睛，對政府的所作所為進行監督”。從這個意義上來說，“權力機關的監督，本質上是人民的監督，是實現人民當家作主的重要途徑”。有鑒于此，現行憲法在規定“一府一委兩院”由人大産生後，随即要求這些國家機關對人大負責、受人大監督，各級人大及其常委會的職權清單亦列舉了具體的監督方式。
最後，人大應當具有充足的行動能力，以便承接好人民委托的國家權力……在憲法層面，提升人大行動能力的制度安排主要有三：一是縣級以上地方各級人大設立常委會，作為地方各級人大的常設機關。這最早規定在1979年7月制定的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中，并為“八二憲法”所确認。彭真在就這部法律草案作說明時用兩個“大大加強”，表明了常委會的設立有助于提升地方各級人大的行動能力，即“将大大加強對縣以上地方各級人民政府的管理和監督，大大加強自己行使管理國家的權利”。二是強化全國人大常委會的權能，考慮到全國人大在閉會期間難以有效行使職權，而常設的全國人大常委會更具行動能力，所以“八二憲法”擴大了全國人大常委會的職權，“将原來屬于全國人大的一部分職權交由它的常委會行使”。三是完善人大專門委員會的設置，因為相較于人大及其常委會而言，專門委員會不受會期的限制，且具有專業性的特征，可以扮演人大及其常委會行使職權的“助手”。
（五）政治參與條款：全過程人民民主的多樣形式
在現行憲法第3條的規範結構中，第1款規定“一切權力屬于人民”，第2款規定人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，第3款規定人民通過各種途徑和形式，管理國家事務、經濟文化事業和社會事務。可以發現，人民并未将其全部權力授予給代議機關，全國人大和地方各級人大隻是人民行使“國家權力”的機關。例如，在1954年5月的憲法起草座談會各組召集人聯席會議上，張志讓建議在“最高權力機關”之前加上“國家”二字，理由是“這方面的‘權力’不是單純的權力，應是‘國家權力’”。周鲠生、陳紹先和錢端升等人表示贊同，主持會議的田家英最後表示“還是應叫‘最高國家權力機關’”。對此，還可從“五四憲法”到“八二憲法”的表述變化中得到印證：前三部憲法規定的皆是“人民行使權力”的機關是全國人大和地方各級人大，而“八二憲法”将其修改為“人民行使國家權力”。增加“國家”二字意味着，人大作為國家權力機關享有的“國家權力”，隻是人民享有的“一切權力”的一部分。由此可見，人民代表大會制度隻是人民行使國家權力的根本形式，那麼，人民如何行使國家權力之外的其他權力呢？現行憲法第2條第3款對此有所回應，即人民還可以“通過各種途徑和形式”來行使權力，表現為管理國家事務、經濟文化事業和社會事務。
在1982年4月的憲法修改委員會第三次會議上，孫起孟建議删去“通過各種途徑和形式”的規定，彭真予以解釋道，“人民管理國家的形式是人民代表大會，但不止于此，有各種渠道以落實一切權力屬于人民”。對于現行憲法的上述規定，有論者認為“确立了參與制民主的基本模式”，這是“在确立代表制民主的同時第一次在中國憲法中明确确立參與制民主”，因此可稱之為政治參與條款。現行憲法并未對“各種途徑和形式”進行具體列舉式的規定，這其實是在人民代表大會制度之外，給予人民行使權力以相當多的可能性，為全過程人民民主提供了多樣化的形式。雖然在“八二憲法”制定的過程中，曾一度對所謂的“形式和途徑”進行列舉，包括“通過工會、婦聯、青年聯合會”等。但考慮到無法進行全部列舉，最終決定以“各種”來概括，同時增加“依照法律規定”的限定句，避免人民民主淪為法律之外的“大民主”。現行憲法政治參與條款的功能主要有二：一是為全過程人民民主提供多樣化的實現形式，人民群衆可在實踐中不斷創造新的政治參與方式；二是統領其他明确規定在憲法中的人民民主形式，主要包括序言第10自然段規定的愛國統一戰線和政治協商會議，第16條規定的國有企業民主管理，第17條規定的集體經濟組織民主管理，以及第111條規定的基層群衆自治，這些協商民主、經濟民主和基層民主，皆可納入“各種途徑和形式”的範疇。
（六）民主集中制條款：全過程人民民主的實現原則
正是借由民主集中制原則，人民主權和人民民主才得以實現。因為人民雖然是“一切權力”的所有者，但卻無法直接行使權力，所以必須将國家權力集中給代議機關。在此過程中，人民選舉産生人大是民主的體現，人大統一行使國家權力則是為了集中。進一步的問題是，普選産生的代議機關有着較大規模的代表數量，這雖然彰顯了民主的因素，但卻無法經常性、高效率地運用權力，于是需要将權力再次集中給其他國家機關，這便是現行憲法第3條第3款規定的，“行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會産生”。由此可見，如果僅強調一切權力屬于人民，而不通過集中的方式使權力付諸實行，那麼人民民主難免停留在單純的宣示層面。可以說，集中的功能在于“有效支撐、确保、實現民主，是确保民主從紙面和形式走向實踐和實質的關鍵”。正如彭真所指出的，“人民通過國家權力機關作出決定以後，隻有這些決定得到行政機關的迅速有效的執行，人民的意志才能得到實現”。
民主集中制原則中的“民主”和“集中”是一個有機整體，集中固然有助于民主的實現，但也可能成為民主的滞礙。特别是置身于“八二憲法”制定時的現實背景，更能察覺到民主之于集中的關鍵意義。“因為在過去一個相當長的時間内，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少”，所以“當前這個時期，特别需要強調民主”。此種理念的核心要義在于，以民主來制約集中，在民主的基礎上獲得正确的集中。這在現行憲法中有諸多體現，例如，在全國人大統一行使國家權力的前提下，劃分了行政權、監察權、審判權、檢察權和武裝力量領導權，“國家機構的這種合理分工，可以避免權力過分集中”。再如，規定各級人大對人民負責、受人民監督，“一府一委兩院”則是對人大負責、受人大監督，并要求國家機關及其工作人員必須依靠人民的支持、接受人民的監督，以此防止集中的國家機關背離人民民主。
全過程人民民主的憲法實現
近現代意義上的憲法是民主政治的産物，憲法的功能在于确認民主事實并構造民主制度。同時，民主政治必須受到憲法的規範和約束，立憲國家的民主應當是憲法下的民主，所以憲法的功能還在于規範民主實踐。鑒于憲法對民主的重大意義，推進全過程人民民主應當以憲法為基礎，集中表現為憲法貫徹民主理念、确定民主重點、保障民主權利、設計民主程序和規範民主實踐。
（一）憲法貫徹民主理念
用以實現民主的憲法本身應當是體現民主價值和精神的，如果說憲法是對政治統一體的整體設計，那麼立憲者在進行設計時必須基于民主的理念。為了使憲法能夠充分貫徹民主理念，應當确保人民對立憲活動的有效參與。因此，在人民主權的國家，作為主權者的人民其實就是制憲權主體。當然，全體人民難以直接運用制憲權，以至于會成立各種形式的制憲機關，負責把人民的意志輸入到憲法中去。除此之外，對于制憲機關及其制定的憲法，人民仍能進行必要的監督。
其一，制憲機關受托于人民，此種委托主要是指人民選舉産生制憲機關代表。新中國成立伊始之所以未制定憲法，很大程度上是無法召開普選的全國人民代表大會。為此由中國人民政治協商會議第一屆全體會議制定的《共同綱領》，起到臨時憲法的作用。如果認為《共同綱領》具有臨時憲法的性質，那麼中國人民政治協商會議第一屆全體會議便是代行制憲機關的職權，原因是“它具有代表全國人民的性質，獲得全國人民的信任和擁護。因此，中國人民政治協商會議宣布自己執行全國人民代表大會的職權”。但中國人民政治協商會議第一屆全體會議畢竟不是普選産生的，卻要承擔制憲機關的制憲職責。這正是周恩來提出的，“這次中國人民政治協商會議具有全國人民代表大會的性質，所以我們對它不得不更加謹慎”。這種“謹慎”表現為“擴大參加政協的成分、單位和名額”，目的是“使它能夠代表全國各族人民的願望和要求”。待到1954年9月，普選産生的一屆全國人大一次會議召開，方才接受全國人民的委托制定了新中國第一部憲法。
其二，制憲機關或修憲機關在制定、修改憲法時，應當為人民提供多元的參與渠道。毛澤東認為“五四憲法”是得人心的，一個很重要的理由是“起草憲法采取了領導機關的意見和廣大群衆的意見相結合的方法”。在“五四憲法”制定的過程中，曾将草案交付全國人民進行了兩個多月的讨論，并有不少讨論意見被憲法起草委員會采納。人民在委托制憲機關進行制憲之外，以多種方式參與到制憲或修憲活動當中，是為了确保憲法能夠貫徹民主理念。所以此後的曆次修憲活動，無論是全面修改還是部分修改，同樣遵循了人民參與的原則。比如在1980年9月召開的憲法修改委員會第一次全體會議上，憲法修改委員會主任委員葉劍英要求，“這次修改憲法，一定要堅持領導與群衆相結合的正确方法，采取多種方式發動人民群衆積極參加這項工作”。雖然“八二憲法”的五次部分修改并未開展全民讨論，但依然通過座談會等方式聽取各方面的意見，以此增加修憲活動的民主因素。
（二）憲法确定民主重點
一部憲法是由不同内容和重要程度的憲法規範共同構成的，諸多憲法規範存在一定的層次劃分。誠然，人民代表大會制度條款和政治參與條款皆為全過程人民民主提供了憲法基礎，屬于實現民主的兩種基本形式，但從憲法規範結構和制憲意圖來看，二者所處的地位并不盡相同。易言之，在推進全過程人民民主時，應當以憲法為根據确定民主的重點，不應過分強調“全過程”而使民主失焦。
一方面，人民代表大會制度條款和政治參與條款存在一定的主次關系。現行憲法第2條第1款在宣示“一切權力屬于人民”後，随即在第2款表明人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，繼而在第3款以“各種途徑和形式”的語句規定了其他政治參與方式。可以說，實現人民民主的途徑固然具有多樣性，但人民代表大會制度居于首位，其他政治參與方式隻是一種補充。原因概言之有三：一是因為各級人大均由民主選舉産生，因而能夠代表全體人民的意志，而其他政治參與方式所能實現的僅是一部分人的利益。二是因為人民民主的本質是人民的統治，隻有作為國家權力機關的各級人大，才有權對國家和社會各方面的事務作出決定。三是因為人民代表大會制度有着相當健全的法律體系作為保障，而憲法規定的“各種途徑和形式”須以“依照法律規定”為前提，故而政治參與條款所涵蓋的民主形式，其實現人民民主的質量取決于相關立法的完善程度。有鑒于此，盡管在推進全過程人民民主時有頗多“工具”可供選擇，但不可舍本逐末，而應充分發揮人民代表大會制度的作用。
另一方面，人民代表大會制度條款和政治參與條款指向的權力類型有别。新中國四部憲法均規定“一切權力屬于人民”，但在人民如何行使權力的問題上，“八二憲法”與前三部憲法有兩處顯著差異：首先，“五四憲法”和“七五憲法”規定的是“人民行使權力的機關”是各級人大，“八二憲法”的表述是“人民行使國家權力的機關”是各級人大；其次，“八二憲法”除了規定人民代表大會制度，還表明人民可以“通過各種途徑和形式”進行政治參與。不難看出，在“八二憲法”的視阈下，歸屬于人民的“國家的一切權力”在範圍上要大于人大享有的“國家權力”，至于國家權力之外的其他權力如何行使，那便是“各種途徑和形式”所要完成的。由此可見，雖然人民可以借由其他政治參與方式來行使權力，以此作為人民代表大會制度的有益補充，但此時行使的權力顯然不包括“國家權力”。例如，政治協商會議作為協商民主的重要平台，政治協商、民主監督、參政議政是其主要職能，但此類職能并不能代替各級人大的職權。
（三）憲法保障民主權利
保障基本權利是憲法最核心的功能，對于種類繁多、内容各異的基本權利，可以基于不同标準進行類型劃分。按照基本權利的作用和影響範圍，可将其區分為個人層面的基本權利和體制層面的基本權利，前者在于滿足個人的生活需要，比如财産權之于公民個人的物質生活；後者則是為了維持特定的國家體制，比如選舉權之于國家民主制度的運行。我國現行憲法規定了一系列體制層面的基本權利，用以維系和促進國家的民主政治，主要是平等權、選舉權利、監督權和表達自由。
首先，全過程人民民主是一種平等的民主，作為主權者的人民不得被區分成三六九等。現行憲法第33條第2款規定“公民在法律面前一律平等”，這是對平等權的規範表達。不過，平等權并非一種具有具體内容的權利，更像是一種實現權利的原則，比如公民參加勞動的權利應當是平等的。因此，平等權之于人民民主而言，意味着人民在參加國家和社會公共事務時，不允許有任何不合理的差别對待，應當平等地享有各項民主權利，可以機會均等地影響公共政策的制定和執行。例如，公民行使選舉權是其參與國家政治生活的基本方式，但在限制選舉原則之下，諸如财産、教育、性别、居住和社會地位等方面的條件，成為公民是否有資格參加選舉的決定因素。與此相對應的普遍選舉原則，排除了那些不合理的限制條件，從而保證公民能夠普遍地行使選舉權、平等地參與到選舉民主的實踐中去。全過程人民民主之所以是最廣泛的社會主義民主，便是因為民主治理主體具有普遍性和廣泛性，全體人民可以不受差别對待地參與民主治理。
其次，代議制是現代民主的主流形态，選舉相應成為實現全過程人民民主的主要方式。現行憲法第34條規定了公民的選舉權和被選舉權，這被認為“是人民行使國家權力的重要标志”。通過選舉活動，人民的意志得以傳遞至代議機關，并由代議機關承載和負責實現人民的意志。此時，人民能否挑選出代表其意志的代議機關成員，決定了選舉民主的實現程度。“選舉人能夠選出公正的議員，則議會可以反映民意，進而實現民主政治的理想。選舉人不能選出公正的議員，則不但民主政治無從實現，并且一切政治上的腐化現象亦将因之而發生。”再者，代議機關及其成員應當處于人民經常性的監督之下，促使其不背離人民的意志。如此一來，憲法保障選舉權利，不應隻是對選舉權和被選舉權的宣示，而是要求國家建立并完善選舉制度，确保人民在選舉時可以自由表達其真實意願，并對選舉結果産生實質性影響；在選舉後可以對代議機關及其成員進行有效的監督，“切實防止出現選舉時漫天許諾、選舉後無人過問的現象”。
再次，人民通過選舉構建起行使國家權力的國家機關後，監督就成了人民控制國家權力和國家機關的重要依托。現行憲法第27條規定國家機關活動原則時，即表明“一切國家機關和國家工作人員必須接受人民的監督”，并在第41條将監督權作為一項公民基本權利。有論者将其稱作“地位性權利”，即“從監督國家機關及其工作人員入手，來體現人民當家作主的地位”。鑒于監督權對人民民主的重大意義，現行憲法對其作出了更為全面的規定。同時，現行憲法對監督權采取直接限制的方式，即明确規定“不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”，這極大地限縮了立法者的裁量空間，此種保護程度遠高于其他基本權利。監督權的充分實現，既要求國家不得恣意侵犯，除非憲法确定的監督權限制條件達成；亦需要國家營造一個有利于監督權行使的制度環境，比如提高政府的透明度等。
最後，表達自由同樣源于人民主權理論，作為主權者的人民有權自由地讨論公共事務。在人民民主的實現過程中，表達自由可謂是選舉民主的補充和促進，恰如有論者所指出的，國家一切權力屬于人民，人民除了派遣代表通過各級人大行使國家權力外，還應“有直接的自由權利對于國家事務發表意見、表明态度”。表達自由不僅是一項主觀防禦權，也構建了一種約束國家權力的客觀價值秩序。因此，國家除了不得非法侵害公民的自由表達行為，還必須為公民表達自由的實現創造各種條件。當然，表達自由對人民民主而言未必都是積極意義，所以為了獲得有益的民主，客觀上要求對表達自由進行必要且合理的限制。
（四）憲法設計民主程序
憲法在實現全過程人民民主時，不應隻是對民主任務和民主權利進行實體性規定，更為關鍵的是完成民主任務和行使民主權利的程序。“民主憲法不僅僅是寫在紙上的，也是一個實用的工具，能夠用來解決具體問題并使政治生活更合理地發揮作用。”當然，強調憲法設計民主程序的重要性，并不是指有關民主程序的事項均由憲法作出規定，亦得授權立法機關來具體完成。考慮到憲法是調整公民與國家機關之間關系的法律，而人民民主的良好狀态是民主權利充分實現和國家機關受制于民，故而憲法設計的民主程序應涵蓋以下兩方面的内容。
一是人民行使各項民主權利的程序。民主權利行使程序的有無及完善與否，在很大程度上決定了人民民主的質量。以選舉民主為例，諸如選區劃分、候選人提名、選民登記和選票計算等程序性事項，均會對選舉權和被選舉權的實現産生極大影響。以選區劃分為例，假若人口衆多的大選區與人口稀少的小選區，應選代表的名額是相同的，那麼，大選區中選民的意志其實是大打折扣的，但這卻是我國有些地方在一段時期内的常态。直至1995年2月，全國人大常委會修改《選舉法》時，為了體現選舉民主的原則，才增加了“各選區每一代表所代表的人口數應當大體相等”的規定。經過數十年的努力，選舉民主的程序設計日漸完善，這有助于選舉權利的充分實現，但其他民主權利的行使程序尚有一些不完備之處。例如，根據現行憲法第2條第3款的規定，人民有權通過各種途徑和形式參與公共事務，這是選舉民主之外的參與民主，協商民主是其主要形式之一。不過，無論是國家法律還是黨内法規，對民主協商的内容有比較完善的規定，但協商民主的程序仍有待健全。
二是國家機關接受人民監督的程序。根據我國憲法的規定，一切國家機關和國家工作人員必須接受人民的監督，而監督程序的暢通與否，決定了國家權力能否真正處在人民的掌控下。習近平總書記提出的“國家民主不民主”的若幹判斷标準，就包括“看權力是否真正受到人民監督和制約”。在人民代表大會制度的政權組織形式下，國家機關接受人民監督的程序應包括兩方面的内容，分别是各級人大接受人民監督的程序，以及其他國家機關接受同級人大監督的程序。對前者而言，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》專章規定了“對代表的監督”，《選舉法》中亦有“對代表的監督和罷免”的專門規定，特别是明确了罷免人大代表的程序。對後者而言，各級人大及其常委會的監督職權在憲法中有所規定，2006年8月制定的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，更是“對人大常委會監督權的形式作出進一步程序化的規定，使之更具有可操作性”。但這部法律規定的監督程序依然稍顯粗略，仍有較大的完善空間，比如《法規、司法解釋備案審查工作辦法》細化了全國人大常委會對法規和司法解釋的審查程序。
（五）憲法規範民主實踐
民主是多數人的統治，但這與多數人暴政其實隻有一步之遙。為了避免民主淪為暴民，法治的功用得以彰顯，即法治在确認和保障民主之餘，還能對民主進行引導和規制。于此層面而言，在憲法的軌道上推進全過程人民民主，不僅是積極促成人民民主，而且要把民主控制在理性的範圍内，盡可能減少民主的負面效應。
首先，人民行使民主權利是人民民主的重要體現，鑒于民主權利被濫用的可能性，憲法應當對此有所警惕和預防。一方面，對于那些有礙人民民主健康實現的民主權利，要将其排除在憲法的保護範圍之外。比較典型的例證是“七五憲法”和“七八憲法”規定的“四大自由”，即“大鳴、大放、大辯論、大字報”。“四大自由”是為了追求一種所謂的“大民主”，但事實上“沒有起過保障人民民主權利的積極作用，反而妨礙了人民正常行使自己的民主權利”。為此，五屆全國人大三次會議1980年9月以決議的形式對“七八憲法”作出修改，取消了有關“四大自由”的規定。另一方面，對于那些可以促進人民民主的民主權利，也應加以必要的幹預和限制，現行憲法第51條就為基本權利的行使劃定了邊界。除此之外，此種限制還可在法律中完成，例如，全國人大常委會1989年10月制定《中華人民共和國集會遊行示威法》，既是考慮到“使憲法的這一原則規定具體化，就需要制定相應的實施性法律”，也是認為集會遊行示威是“比較激烈的表達意願的方式，更需要法律的保證和制約”。
其次，民選的代議機關代表人民行使國家權力，同樣是人民民主的表現形式。但代議機關也有被裹挾的可能，因而人民必須對其施以相應的控制。正是緣于此，代議機關立法的司法審查雖然面臨“反多數難題”的诘問，但依舊被視為防治多數人暴政的必要之舉。當然，在人民代表大會制度之下，各級人大統一行使國家權力，多數人的立法行為自然不受少數人的司法審查。不過，上下級人大之間存在監督與被監督的關系，地方各級人大的行為受到上級人大的監督。随之而來的問題是，作為最高國家權力機關的全國人大如何受到規範？張友漁亦曾提出“全國人大違憲怎麼辦”的問題，可回答卻是“這是決不可能的。這是對我們國家根本制度的懷疑！如果真的出現，那就是說整個國家成問題了”。其實不然，對全國人大的監督主要由憲法來完成，因為依照人民主權原則，如果出現最高國家權力機關背離民主的問題，人民就應該出場了。事實上，“八二憲法”對全國人大的兜底職權條款進行了重新設計，即将全國人大“認為應當由它行使的其他職權”，修改為“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”，便是憲法運用民主的方式來規範全國人大，因為前三部憲法中“認為應當”的判斷主體是自己，而“八二憲法”中“應當”的判斷主體變成了憲法和人民。
餘論：推進全過程人民民主的執政黨角色
對中國特色社會主義民主政治發展道路而言，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，既是一種經驗總結也是一種理論預設。上文談及了全過程人民民主的法律基礎，特别是憲法對全過程人民民主的促成和規範作用，但這主要是基于“人民當家作主”與“依法治國”關系的闡述。除此之外，對“人民當家作主”來說，“黨的領導”被賦予了極大的價值和作用，正所謂“隻有堅持黨的領導，人民當家作主才能充分實現”。那麼，在推進全過程人民民主時，作為執政黨的中國共産黨究竟扮演何種角色，黨的領導如何在其中發揮作用？
有效的民主制度不應出現“一盤散沙”的狀況，因為分散的人民既沒有力量，也極易被操縱乃至“被代表”。同時在“離心型民主政體”下，國家能力和政府能力較低，政治沖突難以得到有效控制，政治體制的穩定性被嚴重削減，民主奔潰的可能性會大大提高。近代中國的民主探索充分說明了這一點，雖然通過革命和變法建立了形形色色的民主政體，但無不以失敗而告終。與此形成鮮明對比的是，中國共産黨善于喚醒和組織人民群衆，尤其是在黨内建立起完善的組織體系和制度，并将其應用于相對散亂的社會，以此完成了社會的整體化構造。這一過程被鄧小平描述為，“中國一向被稱為一盤散沙，但是自從我們黨成為執政黨，成為全國團結的核心力量，四分五裂、各霸一方的局面就結束了”。由此觀之，在新中國民主政治建立和建設的過程中，中國共産黨扮演着“組織者”的角色，通過把人民組織起來，使人民不再是“一盤散沙”，而是有力量行使和運用國家權力的有機整體。例如，毛澤東1953年1月認為召開全國人民代表大會的條件已經成熟，其中一個前提就是“各界人民已經組織起來了”，隻有組織起來了的人民才能真正地當家作主。
在我國，中國共産黨是領導黨和執政黨，國家機關負責承載、轉換和踐行黨的意志，即“使黨的主張上升為國家意志”，包括在各類非黨組織中設立中國共産黨的組織機構，以加強黨對這類組織的領導。這既有利于強化黨對國家和社會的領導，也使得黨内生活方式深刻影響着國家和社會的運行方式。黨内民主對人民民主的影響便是典型例證，執政黨依照其對民主的認知去塑造人民民主的形态，國家和社會也會模仿黨内民主的樣貌。有鑒于此，我們一方面注重黨内民主的建設，比如中共十六大首次提出“黨内民主是黨的生命”的重要論斷，發揚黨内民主成為黨内政治生活的基本準則；另一方面，還要求以黨内民主帶動人民民主，民主的黨内政治生活是人民民主可資參照的範例，更為關鍵的是，具有領導和執政地位的中國共産黨，可以将黨内民主的有益經驗運用于人民民主的實踐。在這個意義上來說，中國共産黨是全過程人民民主推進過程中的“引領者”。
随着民主制度化、法律化水平的不斷提升，人民民主及其實現方式已經成為法定的制度安排，比如我國憲法明确規定“一切權力屬于人民”，并構建了一個相對完備的人民民主規範體系。因此，對作為執政黨的中國共産黨而言，無論是将人民組織起來行使國家權力，還是以黨内民主帶動人民民主，都必須在法治的框架内進行，這其實也是依憲執政和依法執政的應有之義。正是緣于此，“執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導”，也是“評價一個國家政治制度是不是民主”的重要指标。此時，中國共産黨還扮演着“守法者”的角色，應當尊重人民在憲法中的主權者地位，支持和保障人民依法行使各項民主權利。
