本文載《法學評論》2022年第4期
作者：李帥，2003网站太阳集团博士研究生，湖南經濟與社會發展法律研究中心研究人員；屈茂輝，2003网站太阳集团教授。
内容摘要：數字貨币的技術風險、國際流動性風險和國際利益沖突風險，各國難以獨自監管，出路在于建立國際監管法律秩序。應當确立鼓勵創新與控制風險平衡、數字貨币與傳統貨币接軌、國家利益與私人利益協調、國家利益與國際信用統一的監管法律原則；應當制定數字貨币的國際監管協定，數字貨币常規業務、技術、違法犯罪國際監管機構組織法，以及交易平台國際行業協會、國際糾紛仲裁庭組織法。基于擁抱數字貨币、數字産業、數字經濟和數字财富的時代新潮，我國應立定國家數字貨币的使命，适時調整民間數字貨币的禁止政策，并引領數字貨币國際監管法律秩序的建設。
關鍵詞：數字貨币；國際監管；監管框架；法律秩序；數字人民币
國際上對數字貨币（Digital Currency）尚未有統一的定義，與“加密貨币”（Cryptocurrency）、“虛拟貨币”（Virtual Currency）、“電子貨币”（Electronic Money）等混用。最初讓社會大衆熟悉數字貨币的是比特币（Bitcoin），屬于民間數字貨币（Folk Digital Currency， FDC）。盡管我國将比特币定性為商品甚至犯罪工具，但在民間交易中，比特币已在不同程度上獲得價值尺度、流通手段、貯藏手段、支付手段甚至世界貨币等職能。而我國正在推行試點的數字人民币（e-CNY），屬于國家數字貨币（Central Bank Digital Currency， CBDC）。FDC與CBDC都是以區塊鍊技術為基礎，采用分布式賬本和加密算法，以電子數據、符号等數字信息為表現形式的獨立的貨币，而非僅僅是一種支付方式，故稱為“數字貨币”，以反映其主要的“數字”屬性。目前，FDC總市值超過1.7萬億美元；1CBDC開發正如火如荼，全球央行中約86%正在積極研究CBDC的潛力，60%正在試驗這項技術，而14%正在部署試點項目。2
一、數字貨币的風險
（一）基于數字貨币技術的風險
技術風險是數字貨币的首要風險。數字貨币是基于無中心的開源技術推動的全球革命。FDC技術具有天然的全球通用性，資本投入體量大，技術疊代速度快。而CBDC技術在各國發展程度不一，這源于對數字貨币的認知差異，進而導緻各國在數字貨币戰略競争中的差距日益加大，較之FDC，CBDC跨境技術則相形見绌。但這裡仍有一種認同度較高的跨境支付模式——mCBDC，類似于電商平台，各國央行都可在此交易，其具體技術方案主要包括：（1）中國、泰國、阿聯酋等央行、香港金管局、國際清算銀行（BIS）創新中心的mCBDC Bridge; （2）澳洲、馬來西亞、南非等央行、新加坡金管局、BIS創新中心的Dunbar；（3）沙特、阿聯酋等央行及商業銀行的Aber; （4）歐洲、日本等央行的Stella， 加拿大央行、新加坡金管局的Jasper-Ubin， 法國、瑞士等央行、BIS創新中心、埃森哲公司的Jura， 國際資金清算系統（SWIFT）加載等項目。3但是，尚未有一個技術項目宣布成功或進行跨境支付試點。
即使經過運行驗證，數字貨币也會存在如下風險：第一，數字貨币技術潛在缺陷會導緻運行受阻，或因技術疊代引發混亂，技術漏洞被黑客攻破，或密鑰被盜。例如，2014年全球最大的比特币交易運營商日本Mt.Gox交易所，因85萬枚比特币被盜而宣布破産，2018年日本Coincheck交易所時價5.3億美元的新經币（NEM币）失竊。第二，除我國e-CNY設計為可控匿名外，數字貨币一般為非實名且匿蹤，若數字貨币軟硬件系統崩潰，或存儲設備丢失、損壞，操作失誤、遺失密鑰，密鑰持有人死亡，則無法挽回損失。第三，分布式賬本技術即去中心化無央行控制，相當于整個金融生态、國家甚至國際組織喪失了傳統意義上的管理抓手。盡管我國央行采用集中式―分布式二元技術方案，但CBDC在信息安全标準，以及流通過程可存儲、不可僞造、不可重複交易、不可抵賴性等方面仍有待完善。4第四，技術壟斷的風險，即技術持有人和管理者協同處理技術危機時可能會出現不協調或故意設障等情況。特别是當數字技術分屬于不同的公司或國家且産生知識産權糾紛時，其中一方可能會關閉數字貨币運行端口。5
（二）基于國際流動性的風險
其一，FDC國際流動性的風險。（1）非實名匿蹤。以比特币為例，擁有1億以上用戶，交易無時限，涉及200多個國家和地區，2021年市值突破1萬億美元，其國際流動性已超越了美元。然而在技術原理上它難以被人為控制。因為比特币是在特定網絡中計算出來的字符串，記錄于公開的區塊鍊，一旦确認交易會生成新的賬本區塊；當交易人匿名或非實名，區塊鍊會是匿蹤或有限追蹤的狀态。申言之，鍊上交易曆史可追溯，但交易注冊名往往不真實，也就不能追蹤到賬号持有人，事實上部分FDC交易完全匿名匿蹤。若一個法國人在美國與中國人交易FDC，則三國都很難單獨監管，即使合作監管也會因FDC在各國法律定位、監管方式不同（商品、證券、貨币等）而難以對接。（2）FDC與法币挂鈎。在許可FDC與法币兌換的國家，FDC大幅頻繁漲跌可能會使法币事實貶值或國民資産縮水，從而引發金融危機。一旦形成FDC代行支付、貯藏和世界貨币等職能的局面，實際特定國家法币就會被FDC裹挾。雖然FDC較之全球法币體量很小，但其絕對體量足以撼動一國金融。（3）FDC被國際犯罪組織利用。利用FDC進行資金轉移、走私、販毒、洗錢、逃稅、敲詐、恐怖融資等活動正日益猖獗，識别和打擊犯罪将難上加難。例如，2021年科洛尼爾管道運輸公司遭受勒索軟件攻擊，美國18個州區進入緊急狀态，公司被迫支付了價值約440萬美元的比特币贖金。以“比特币”為關鍵詞在中國裁判文書網上檢索刑事一審判決書數量，從2014至2021年分别為4、12、34、51、135、239、378、261件，6明顯呈較快增長趨勢。
其二，CBDC國際流動性的風險。國家發行CBDC一般是中心化―去中心化結合模式，以便控制貨币規模和流動趨勢，但仍存在以下風險類型：（1）傳統紙币、FDC中的國際投機和犯罪活動同樣會在CBDC流通中不同程度地出現。（2）CBDC與紙币并存時會出現兩類貨币系統銜接、兌換的種種風險。（3）多國CBDC彙兌必然存在彙率波動。某種危機就可能引發該國CBDC急劇貶值，加之數字貨币是“交易即結算”模式無需審批，則絕大多數儲戶特别是國外儲戶可能集中擠兌該國CBDC進而導緻資金外逃。我國e-CNY是央行―儲戶模式，亦存在境内外擠兌的風險。（4）當央行直接向儲戶甚至國外發行CBDC，可能出現三類風險：一是公權力直接幹預市場；二是公權力限制金融機構的産業鍊功能和風險分級控制功能；三是CBDC大額持有者控制或制約發行國貨币政策。
（三）基于國際利益沖突的風險
首先，國際經濟利益沖突會引發數字貨币風險。比如，中美貿易争端成為（數字）人民币貶值的重要因素；美國與華為争奪5G技術禁止其進口美國芯片，影響閃付技術推廣，制約了我國央行數字貨币研究所與華為金融科技研究的合作。這是國與國、國與民經貿沖突波及數字貨币的真實寫照。國家之間為了争奪國際競争中的數字貨币高地，可能會對其發行流通進行征稅、頒發執照等規範引導，也會帶來一定風險。
其次，國際政治利益沖突可能引發數字貨币風險。政治是經濟的延伸，伊朗曾兩次被踢出SWIFT，一次被清出紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）。俄烏戰争中，當美國将部分俄羅斯銀行排除于SWIFT之外，俄就宣布FDC可購買其石油，美國則立即要求各FDC交易所禁止俄交易，烏克蘭也附和凍結俄所屬FDC賬戶，對此Binance、Kraken、Coinbase等交易所表示部分配合，DMarket交易所則是堅決配合，可謂導彈戰引發數字貨币戰争。同理，未來CBDC也可能會成為打擊對象，并且更容易受損。
（四）國際法監管的必要性
傳統金融已建成了比較成熟的國際監管法律體系和執行體系。國際貨币基金組織（IMF）制定了《國際貨币基金協定》《金融部門評估規劃》，BIS下設巴塞爾委員會頒布了《有效銀行監管核心原則》《巴塞爾協議III》，國際證監會組織（IOSCO）發布了《證券監管的目标和原則》，反洗錢金融行動特别工作組（FATF）出台了《40條建議》《打擊洗錢、恐怖融資、擴散融資國際标準：FATF建議》，艾格蒙聯盟（FIUs）發布了《金融情報機構間就洗錢案件進行信息交換的原則》，金融穩定理事會（FSB）頒布了《G20/FSB金融改革實施監測協調框架》，建立了全球法人識别編碼（LEI）體系，旨在增強國際金融信息的共享和監管。7
相比傳統金融風險，數字貨币在技術、資本、政治上的信用風險要大很多。巴塞爾委員會于2019年發布《虛拟資産審慎監管要求（征求意見稿）》，建議監管銀行參與FDC交易；2021年《加密資産的審慎對待》建議分類監管加密資産，将穩定币錨定資産的等值性和保值性與比特币類用戶在銀行錨定的等額資産納入監管，對CBDC監管則未提及。FSB在2018年認為數字貨币不可能導緻全球金融動蕩，2019年則承認穩定币需要國際監管，2020年發布了《應對全球穩定币帶來的監管挑戰（征求意見稿）》。8盡管國際金融機構對數字貨币進行國際監管的意識在不斷增強，但迄今為止多為紙上談兵。在此環境下，CBDC各自為戰，FDC野蠻生長。比特币強烈的波動性仍是常态，于是穩定币應運而生，它以1∶1錨定法币或線下資産儲備，間接為比特币類信用背書并提供自由兌換。目前全球影響力最大的穩定币是泰達币（USDT），2014年由Tether Limited注冊發行并錨定美元，然而Tether公司在其控股平台Bitfinex有操縱價格的嫌疑；雖聲稱增發泰達币時存儲了同等法币，但紐約州檢察長提供了反證。由此可知“穩定币”也不穩定，其漲跌仍會對金融秩序造成巨大沖擊。
日本擁有FDC交易市場的六成規模，2019年承辦G20峰會之時就曾極力推出數字貨币國際監管議題。2022年，FSB的态度有了根本轉變，積極呼籲國際監管：2021年數字貨币市場約占全球金融資産的1%，因其規模、結構性、脆弱性以及與傳統金融體系日益增強的互聯性，可能會對全球金融穩定構成威脅，全球當局應優先考慮跨境和跨部門合作。92020年巴哈馬推出世界上首個CBDC“沙币”（Sand Dollar）;2021年古巴央行批準FDC為民間支付方式；2021年9月薩爾瓦多成為全球第一個立法決定比特币為法币的國家；近日中非也宣布比特币為法币。由此預測會有更多國家采用FDC作為法币，FDC被賦予CBDC地位，這就将數字貨币國際監管的法律建設推到了我們面前。10此外，嚴禁FDC交易的政策似乎使我國幸免于波動風險，但實際上USDT的六成用戶是中國投資者；11擁抱數字貨币産業和财富的最佳窗口期亦正在消逝。因此，我國不能回避數字貨币的國際監管。
二、數字貨币國際法監管的具體目标
（一）FDC的國際監管
其一，法律性質定位。各國對FDC的法律定位大緻有四類，即違禁品、财産、代币和法币，從而造就了完全不同的監管模式，這也是FDC國際亂象的根源之一。數字貨币法律定位在一國内部頗具争議，既有認知差異也有利益集團博弈。而在國家間博弈語境下，美元主權國家拟借FDC強化霸權，其他國家則借FDC打破美元霸權。在價值差異上，日本拟擁抱數字貨币财富，中國為防投機和金融失序而禁止FDC。但不管分歧有多大，也不能允許FDC放任自流，而應達成最低限度的國際監管合作。為此須在作為首要監管标準的法律性質定位上達成共識，比如定位為普通産品，以實現最低級别的國際管轄。
其二，用戶匿名匿蹤。比特币交易一般是非實名實蹤制，但也可以實名；若不提供信息則自動生成包含用戶ID的數字串，這是公開且可追蹤的。還有少量FDC是匿名匿蹤制、匿名可選匿蹤制，如門羅币、大零币、達世币等。2018年Coincheck等日韓交易所下架了此類FDC，可能是因為傳統金融實名實蹤制的監管模式無法起作用。因此，監管當局應要求交易平台實行可實名匿蹤、匿名可實蹤，确保至少有一條線索可追溯到真名的條件下可匿名匿蹤。
其三，用戶隐私保護和資産保護。一是持币用戶隐私洩漏風險警示、交易所用戶隐私保護、監管機構合法使用用戶隐私的問題。2016年交易所Bitfinex約12萬枚比特币被盜，警方查明嫌疑人通過虛構身份建立賬戶，利用程序對平台發起數千次未經授權的自動交易實施盜竊，直到2022年資金流入實名賬戶才被警方鎖定。嫌疑人能成功發起未授權交易，既因用戶未保護好隐私，也因平台存在保護漏洞，用戶信息被大規模非法利用時未能及時發出警示。二是用戶資産保護的問題。Mt.Gox破産案中，債權人主張取回破産管理人控制的比特币，認為這是用戶托管的物；管理人則主張比特币不具有物的屬性，屬于破産财産。12此類糾紛中用戶的比特币資産易被長期凍結，為此應當設立用戶資産的行政監管和司法監管，避免因欺詐發行而損失投資，亦不因司法凍結而損失資産。
其四，交易平台。我國禁令後交易者就轉向境外平台，故以關閉交易平台的方式來杜絕非法交易并不可行。相反一些國家卻在支持、打造交易平台，如美國Coinbase Global Inc.成立于2014年，2021年在納斯達克上市，市值為409.8億美元。因此，數字貨币的财富效應和科技效應當被客觀看待，并适時适當調整監管政策。同時應警惕犯罪會跟随資本趨之若鹜，須采取防範措施。例如，全球頭部交易所之一的BTC-e未采取反洗錢措施，無視聊天室的犯罪讨論，其客服甚至建議如何處理Silk Road、Hansa Market、AlphaBay等暗網市場所獲毒資。由此，對交易平台的國際監管至少要考慮以下問題：（1）交易平台的合規要素，包括準入資格、從業資格、技術可靠、資本充足、匿名可控、交易便捷、信息安全、反對犯罪、國際中立、接受監督等。（2）平台風險的承擔，采用過錯責任還是無過錯責任、一般舉證責任還是舉證責任倒置、行政責任還是刑事責任、國内管轄還是國際管轄等等，都需要達成國際共識。
其五，洗錢、逃彙、逃稅、非法集資、恐怖融資等違法犯罪。最高檢典型案例（2019）滬0115刑初4419号判決書指出，明知涉嫌集資詐騙，将所得贓款轉換為比特币在境外兌換使用，構成洗錢罪。13自由儲備銀行（Liberty Reserve）洗錢達60億美元，曾為全球至少100萬用戶處理了5500萬筆非法轉賬交易，該案由美國等17個國家共同偵破，還涉及多項犯罪。洗錢犯罪的國際性一直比較突出，數字貨币的匿名性、便攜性和交易高效性，會使此類犯罪變本加厲。14匿名性、便捷性越強的FDC，受地緣政治風險影響越大，越能成為洗錢等犯罪的工具。15另外，FDC可能提供規避外彙管制的機會，實質消解了法币的某些職能。162014 年FATF 發布了報告《虛拟貨币：關鍵定義和潛在反洗錢、反恐怖融資風險》，首次将數字貨币納入反犯罪監管。172019年FATF《新40項建議》修改了第15條，明确将FATF标準适用于數字貨币監管，即要求交易所和客戶必須真實注冊。18歐盟《第五号反洗錢指令》、美國《國家彙款法》、日本《支付服務法》《防止轉移犯罪收益法》等都已落實數字貨币相關注冊義務。
（二）未來CBDC的國際監管
除适用FDC的國際監管規範外，CBDC還需要在以下方面加強監管：其一，發行權和發行業務。CBDC彰顯國家主權，國際監管隻限于備案性監管，包括發行主體、種類、樣式等備案，以便于國際監管機構推廣性信用背書。
其二，貨币法償性。（1）發行國須承擔使用其CBDC的無條件信用責任；（2）CBDC協定國須承擔本國及其法律主體不拒絕成員國CBDC的義務；（3）協定國對CBDC彙率的正當調控或不當操縱，成員國之間應對此進行識别與規制；（4）作為過渡措施，本國CBDC的法償性低于紙币或硬币，19如免除無手機老農e-CNY收款義務或外國人e-CNY付款義務。
其三，反假币。數字形式比紙币形式更易造假，持币人更難識别。CBDC造假主要源于破解、高仿相關技術，或攻擊認證系統、盜取數據庫信息、截獲傳輸渠道信息等。假冒CBDC的鑒定權力、标準、機構及其沒收、存放機構、注銷等都需要協定。
其四，不攻擊他國CBDC系統。應協定承諾不攻擊他國CBDC數據系統，還包括受害國、成員國不反制進攻加害國CBDC，成員國協助受害國以其他措施反制加害國等義務。
其五，所有權轉移。紙币所有權是交付轉移，CBDC所有權轉移也适用交付标準。但由于CBDC交付的是數字密匙且各國技術方案有差異，不同于紙币交付的環節和結果，因此須将CBDC所有權國際轉移的全部環節及其糾紛處理機制納入國際法律制度。
三、數字貨币國際法監管的基本原則
（一）鼓勵創新與控制風險的平衡
首先，國際監管要鼓勵創新。數字貨币作為創新産物代表着一種新世界觀、金融觀、貨币觀，其顯示的巨大優勢給個人、企業、行業、政府帶來了跨入數字時代的曆史機遇。所謂“監管”不是一味阻止，而應開辟道路追求金融穩定，目前監管者趨于維持創新力度較小的局面已不合時宜。因為金融穩定不是絕對的穩定，而是有較大韌性的穩定，應像随風搖曳而不倒的大樹。數字貨币既已勢不可擋，就應慎用禁令，即勿以不便或無法監管來禁止創新。這需要監管者對數字貨币發行和流通有更加清晰的認識，确保做到内行監管。也應切實保護數字貨币的知識産權，将其關鍵技術列為國家機密，對一般主體設立技術壁壘。
其次，國際監管要控制創新風險。創新要帶動社會整體發展，特别是要讓沒有銀行賬戶、手機、網絡服務的人們生産生活有所改善，築構普惠金融生态。為此應當以市場接受度高的綠色技術标準作為通用标準，但若運行的社會機制、社會效果暫不可控，也不能貿然引入。
當然，對于鼓勵創新與控制風險，投資主體與監管主體有不同的價值取向。2016年美國國稅局要求全球最大并以合規著稱的數字貨币交易所Coinbase提供客戶交易記錄，其以保護客戶隐私為由拒絕，法院裁定傳票有強制執行力；2022年歐盟執行委員會也要求提交具體交易信息，Coinbase認為這是一個扼殺創新的監督機制。2019年FSB主席蘭德爾向G20領導人緻函：“我們在遏制風險的同時，也需要利用金融創新帶來的好處——盡早地、并深入地了解技術創新如何改變金融機構和市場，是平衡風險和利益的關鍵。”20因此，監管者需有保護創新的價值取向，投資者要有主動引入監管的風險取向。英國金融服務監管局（FSA）推出的“監管沙盒”就較好地結合了二者：因傳統監管模式在金融創新産品中無用武之地，經企業申請、監管當局同意，可進入自由經營、全面呈報、行政免責的監管模式。21既讓金融創新有充分空間，又讓監管全面掌握，兼顧金融創新與消費者利益保護。22我國央行已引入此類監管實驗。
（二）數字貨币與傳統貨币的接軌
一是國内流通的接軌。（1）FDC已由市場自行接軌，其與人民币等法币、黃金等國際硬通貨的兌換依各國法律規定。我國政策層面禁止FDC與人民币交易，而央行通知等僅是部門規章，FDC能否與人民币兌換應當由全國人大立法決定，在《中國人民銀行法》框架内調整。（2）CBDC與傳統貨币的接軌則主要通過修法來實現，需統一納入法币的流通和監管體系。《中國數字人民币的研發進展白皮書》（以下簡稱《白皮書》）表示：數字人民币、電子支付工具、現金可以長期共存、選擇使用。23雖然兩者的發行方式會有區别，具體有待央行等貨币管理機構的設計方案确定，但為了便于監管和民衆使用，有利兩種法币形式從并行流通到逐漸替代直至完全融合，貨币當局一般會明确對兩者實施同等監管的原則。在正式發行CBDC之前，進行試點與相關修法、立法工作是必要步驟。
二是國際流通的接軌。（1）FDC間的流通已沒有國内國際的區别，但取締空氣币類僞FDC應由該國政府承擔取締義務，并禁止與注冊FDC挂鈎、交易。（2）CBDC間的接軌以及一國傳統法币與他國CBDC的接軌，主要由各國央行間的雙邊或多邊協定調整，一般采用傳統法币的彙率。（3）一國傳統法币與FDC的接軌以及一國CBDC與FDC的接軌，由各國法律規定。
（三）國家利益與私人利益的協調
FDC本質上是民間行使鑄币權，是哈耶克貨币學說的實踐。24數字貨币交易投資中存在的國家利益與私人利益博弈需要法律調整。我國禁止FDC交易表明國家利益至高無上，但封閉了數字貨币民間研發，與數字貨币發展史、我國社會主義市場經濟體制不符，畢竟私人利益是這場革命的原動力。我國經濟體制本應同等保護私人資本權益，也極其需要私人資本助力，應允許私人資本在産業負面清單外投資數字貨币和數字産業。
私人資本的逐利性是一把雙刃劍，在推動數字貨币發展的同時也可能會損害社會利益或國家利益，直至損害數字貨币本身。所以數字貨币發展中存在國家利益與私人利益的固有矛盾。對此應以國家利益與私人利益的平等保護為一般原則，以國家利益至上為例外來處理。因為資本本身是平等的，國家資本與私人資本不應被區别對待；在民主語境下，國家利益的最終享有者與私人利益的享有者是同一主體；若不同等保護私人利益，私人資本就不可能對數字貨币研發繼續投資。因此，開發FDC隻要不威脅國家安全、危害公共利益便可準予實施；若CBDC技術研發有外資投入，國家仍應保持審慎态度；未經許可，禁止對CBDC技術進行分析、破解和仿制。另外，當私人利益與國家利益發生重大沖突，比如私人公司掌握了化解數字貨币技術風險的某項關鍵技術，若以談判手段不能解決其知識産權使用方案，國家即可實施強制許可，要求私人公司向國家提供技術方案并保障系統正常運行，必要時或可運用刑法規制。因為此項技術關乎公共利益和國家利益，國家雖願與私人資本平等交易，但它不免會因貪婪或被某種政治、黑惡勢力挾持而拒絕與國家資本交易，從而違背最基本的人類群體生活準則。
（四）國家利益與國際信用的統一
首先，平等保護各國的數字貨币利益。數字貨币的世界流通、基礎技術的全球集成和協同、國家主權平等，都決定着數字貨币國際監管法必須遵循平等保護各國國家利益的原則。數字貨币支付系統、技術系統、管理系統要淡化國家性、政治性；約定在任何情況下都不得将數字貨币用于制裁他國；鼓勵各國在平等競争的前提下不斷突破技術瓶頸、完善法律體系，保護數字貨币知識産權、FDC财産權與CBDC發行權，倡導各國幫助技術落後國家發展數字貨币。
其次，公平解決國家間的數字貨币糾紛。數字貨币國際競争和市場交易難免會産生摩擦，如一國委托國外企業開發CBDC系統發生違約，或者一國禁止數字貨币中介服務，或因數字貨币國際犯罪查封交易平台及存于平台的資産。一國查封、沒收、取締、禁止、暫停、關閉端口，反制他國數字貨币系統等行為，大多是為了保護國家利益的正當行為，但這關系到國家信用，若糾紛處理違背法律預期和政治承諾則可能損害其國際信用。數字貨币糾紛承載的是國家的局部利益、暫時利益、實體利益，而國際信用承載的是國家的整體利益、長遠利益、信用利益，因此當尤為重視。
四、數字貨币國際法監管的基本框架
（一）數字貨币國際監管協定
第一，定義。
滿足算法生産、區塊鍊賬戶、技術穩定、便于交易标準的，可以認定為數字貨币。從貨币稀缺性來看，比特币因總量限定屬天然極度稀缺，類似于黃金；CBDC發行量由政府決定，沒有确定的極限量，這樣看不屬于極度稀缺，但任何國家不可能濫發貨币，要限制在國民經濟發展需要或與國民财富基本匹配的範圍内，這樣CBDC又是稀缺甚至極度稀缺的，然而這種稀缺性并非天然形成，而是模仿比特币和傳統法币創造的。Facebook拟發行全球穩定币Libra， 發行量視商機、公司利益、風險偏好指數決定，因而不存在稀缺，在商業理論上也可能貶值為零。穩定币沒有社會價值維度，25錨定法币存在的意義還有待驗證；若錨定非法币資産，也易出現流動性、保值性問題而錨定不穩，失去穩定币的功能，增加社會交易環節和風險環節。有學者隐約提出穩定币承擔世界法币職能，26這是不太可能的，也是不必要的。
第二，性質。
CBDC由于是國家發行，屬于法币，在此隻讨論FDC的性質。FDC性質争議較大，有債權論、27物權論、28準貨币論、29物權債權兩分論。30這類靜态理解有失偏頗，若按二分法，不屬于精神世界的事物，則屬于物。數字貨币屬于特殊形式的物，在交換時轉化為債，作為一般等價物交換時可化身貨币。對于極度稀缺類FDC，應認可為民間貨币，具有民間交易支付功能；注冊經營的稀缺類FDC，應認可其注冊型民間支付功能；未注冊的FDC，不能認可其民間支付功能，但具備數字财産屬性，類似于Q币。
第三，發行權監管。
數字貨币有民間發行與政府發行的區别，CBDC有私營央行（如美聯儲）與國營央行（如中國人民銀行）發行的差别，還有境内發行與境外發行的區别。若甲國允許本國CBDC在乙國流通，隻能甲乙協同監管。31對于引入諸如Libra（意成為超主權數字貨币）之類的數字貨币發行，若錨定強勢法币如美元，要注意以下幾點：一是可能會實際消解接受國的貨币主權，二是間接引入強勢外币，可能損害接受國的法币利益，三是接受國銀行機構進一步失去中介地位。引進發行Libra具有喪失貨币主權、經濟主權的風險，不僅被Libra統治而且被美元統治。32從發行的種種波折來看，Libra其實屬于超級穩定币，難以成為全球法币。
第四，數字貨币交易所監管。
要求采取許可制、資信良好，技術團隊完備、制定安全預案、注冊機關備案。須具體審查上架準入、發行者資産、技術架構，員工信息、客戶信息采集，交易費收取标準及存放、使用，納稅申報、檔案管理，反犯罪機制、糾紛預警及處理等。禁止交易所的下列行為：損害數據的安全性、真實性、完整性，充當上架FDC的審核人、托管人，上架自己發行的FDC等。FDC市場準入條件設置後，國家可減少對交易平台的限制，鼓勵行業整合，讓交易回歸市場理性。
第五，數字貨币投資人監管。
建議規定場内交易限于實名注冊交易，抑制場外交易。保護隐私與可監管相結合，實現不可追蹤性、不可鍊接性和可監管性的統一。332018年歐盟《支付服務指令（第二版）》強制用戶進行認證，涵蓋數字貨币的用戶認證。
第六，數字貨币技術監管。
包括對開源技術、運行技術的監管。2020年央行發布的《金融分布式賬本技術安全規範》生效，這是我國數字貨币技術監管的裡程碑。數字貨币技術是無科層、無中心、無物相、無國界的自由發動的事物，34應适應“鍊上治理”，制定發行技術标準和應急預案标準。各類FDC沒有統一的技術規格、技術方案，但可制定數字貨币技術評估的行業标準，達标才允許發行數字貨币或設立交易平台。具體可規定數字貨币開發、交易、保管的穩定性測試标準，重點考慮加密、賬本、錢包等技術的升級和維護。
第七，數字貨币合規監管。
一是逃稅監管，比照現金支付或電子貨币支付，數字貨币支付交易的增值部分應予納稅，如美國國稅局發布的2014-21号《通知》。35二是洗錢、逃彙、恐怖融資、非法集資等犯罪的國際監管。
第八，四層監管機制。
尤其注意信息社會數據的分層治理：一是交易所自律監管，提供全程真實數據；二是行業協會監管，掌控行業态勢數據；三是政府監管，掌握敏感數據；四是國際協同監管，掌握全球數據，捕捉風險數據。同時，各國央行要配合推動監管在本國的落實。
第九，CBDC發行國沖突協調。
例如，e-CNY全面發行後勢必與紙币美元、數字美元、FDC沖突，相互之間有擠出效應。36可約定充分競争，但美國不能以踢出SWIFT和CHIPS威脅中國，更不能無端攻擊e-CNY系統，反之亦然。要達成不攻擊他國系統的底線共識。
（二）數字貨币國際監管機構組織法
1.數字貨币常規業務國際監管機構：FSB下設委員會職能擴充
數字貨币常規業務主要包括數字貨币的注冊、核準、發行、上架、交易，交易平台的資金、技術、客戶、員工的管理，監管重點是交易中的敏感數據。這類國際監管由什麼組織承擔？重新創設還是在傳統貨币國際監管組織上增設？從曆年監管态勢看，增設較為可行。FSB下設監管合作委員會、脆弱性評估委員會、标準執行委員會（SCSI）、預算與資源委員會，以及跨境風險管理工作組、不合作國家（地區）專家組和薪酬工作組，完全可分工合作。由SCSI針對數字貨币修改監管标準，強化對其日常業務的監督職責；在國際金融監管LEI基礎上建立全球數字貨币标準化微觀金融數據收集模塊，向全球開放、自由共享，為各國管理數字貨币系統性風險提供可靠的數據保障。落實以上目标還需解決兩個問題：一是面對FDC交易平台良莠不齊，既要對交易平台的營運資質、能力、狀态、信用和技術，又需對交易者的資格、來源去向、過度投機和非法交易進行常态化監管；二是協調CBDC的各自為政，不僅是各國金融監管模式不同，而且一國内部不同金融行業的監管方式也存在差異。如我國“一行二會”分業監管緻使跨界擴張和套利現象嚴重，雖可改為矩陣式監管，37但《金融穩定法（草案征求意見稿）》第五條似乎未采用。當然，内國法的差别不是國際監管組織的法理基礎和制度基礎，一國隻要指定了承擔國内監管職責的組織，就能滿足國際組織獲取一國政府支持的需要。
2.數字貨币技術國際監管機構：FSB下設數字貨币技術管理工作組
對于傳統金融技術風險，如人民币被仿制是由貨币金銀局查處，若出現電子支付故障、内網被黑等情形則由科技司查處。傳統貨币的技術開發管理雖依托行政機關和國企，但并無真正意義上的技術監管部門，且絕大多數國家情形相似。數字貨币雖具備分布式、去中心等技術，但也存在貨币構造和流通的技術風險。例如，有人将病毒DOS/STONED的簽名嵌入區塊鍊，導緻薩爾瓦多首發比特币APP服務器崩潰；Coinbase平台出現故障，數字貨币錢包被盜被删，暴露出51%攻擊缺陷等問題。但目前似乎沒有對數字貨币構造、流通技術進行監管的研究，巴塞爾委員會和FSB文件中也未有技術監管條款。所以，制定數字貨币技術國際監管機構組織法是一個創制性目标，包括但不限于以下條款：（1）FSB下設數字貨币技術管理工作組，專司技術國際監管職責。工作組由數字貨币發行主體、注冊地政府代表、FSB任命官員組成。考慮到國際監管依賴數字貨币注冊地、交易地政府監管，建議國家或地區設立本區域的技術監管機構。（2）定義數字貨币技術範圍：創制技術、交易技術。建立數字貨币白皮書數據庫，詳細記錄數字貨币創制、交易的技術方案。（3）建立技術驗證數據庫。部分技術方案在國家、社會、市場等需求實踐中能被反複驗證，記錄下來能為技術風險明确指征、降低風險。還須記載可控匿名匿蹤、上架、交易、錢包存取、嵌入反犯罪輔助技術條件等數據。技術驗證材料應由第三方提供。（4）技術故障實時報備，建立技術故障應急處理專家庫。（5）制定技術風險等級評估标準，認定等級後相應作出數字貨币暫停交易、終止交易、下架、宣布為非法産品等處理決定，對交易平台作出暫停特定數字貨币交易、暫停全部交易、停止交易、禁止營業、宣布為非法産品等處理決定。（6）對違反上述規則的情形，向相關國家或地區發出風險警示并協助處理技術危機。（7）開展技術監管代碼化、自動化的研究與推廣。
3.數字貨币交易平台國際行業協會：V20峰會擴充為全球數字貨币交易所協會
CryptoUK是英國加密貨币行業首個行業自律協會，主張監管應集中于經紀商與交易平台而非數字貨币本身。日本虛拟貨币交易所行業協會會長奧山泰全表示，日本金融廳賦權加密貨币行業協會自制規則以保護客戶資産、反洗錢等，并提供可操作性指導方針。38中國互聯網金融協會（NIFA）也形成了行業自治規範。全球數字貨币行業召開的V20峰會是推動多國行業協會與監管機構交流合作的有效平台。會議積極響應FATF制定的全球加密行業監管标準，核心任務是引導交易平台自治，期望在國際上确保行業整體利益。可見數字貨币交易平台出于自身的發展，接受了公衆的透明度要求及政府的可監管要求。因此，建議将V20峰會建成全球數字貨币交易所協會并遵守以下規範：（1）為促進數字貨币交易商自律合規，組建交易服務商協會并永久中立。（2）會員資格條件：制定章程、注冊經營、固定經營地、合法資産保障、技術團隊身份審核、交易平台可靠性第三方認證、依法納稅、有反犯罪機制等。（3）會員可使用協會認證标志，提出改進建議，引導交易商入會。（4）協會鼓勵、組織成員開展管理交流和應急互助，抽查交易所是否合規并出具評價性結論。協會不得損害會員合法權益。（5）協會向會員注冊地國家或地區政府通報自主監管信息。（6）多次違反法律法規或協會章程者，可勸退并予以公告。
4.數字貨币違法犯罪國際監管機構：強化FATF反數字貨币犯罪執法能力
數字貨币違法犯罪對各國政府造成了直接壓力，故此類監管得到較早落實。FATF在國際反洗錢和反恐融資領域頗具影響力，我國于2012年加入。根據FATF指引，2004年成立中國反洗錢監測分析中心，2005年央行和公安部制定《關于可疑交易線索核查工作的合作規定》。艾格蒙聯盟（FIUs）的主要職能是交換資金移轉情報，目前有106名成員，我國2006年申請加入但至今未獲批準。這兩個組織應當成為反數字貨币犯罪的組織基礎，已有規則是其監管機構組織法的基礎。39FATF抓住了犯罪中實名注冊這個關鍵，但能否核實在不同國家或地區同時注冊？核實責任主體是誰？這還需在違法犯罪監管中用好國際合作、國際組織，真正為執法賦能。
5.數字貨币國際糾紛解決中心：增設數字貨币仲裁庭
美國消費者金融保護局（CFPB）較早将數字貨币糾紛處理納入政府責任。1966年依據《解決國家與他國國民間投資争端公約》，世界銀行（WB）成員國組建國際投資争端解決中心（ICSID），用調解或仲裁方式解決政府與外國私人投資者之間的争端，促進互信并鼓勵資本國際流動。非政府投資者與東道國發生數字貨币糾紛可申請ICSID調解或仲裁。若屬于不涉及政府的數字貨币國際糾紛，則可申請中國國際經濟貿易仲裁委員會、香港國際仲裁中心、新加坡國際仲裁中心、英國倫敦國際仲裁院、美國仲裁協會、日本商事仲裁協會、國際商會仲裁院、斯德哥爾摩商會仲裁院、中非聯合仲裁中心等機構進行調解或仲裁。現階段可能無須組織數字貨币國際糾紛處理的專設機構，但鑒于其特殊性，建議在現有仲裁機構中增設數字貨币仲裁庭。
五、數字貨币國際法監管的中國行動
（一）戰略層面：調适數字貨币發展戰略
對于FDC，G20中除中國、墨西哥、沙特、土耳其、俄羅斯外都認可它為金融産品，巴西、加拿大、德國允許金融機構持有FDC，美國貨币監理署允許金融機構持有穩定币。美國已将比特币、穩定币納入美國貨币監理署、證券交易委員會和司法的監管，2020年議員向國會提出《穩定币挂勾和銀行執照執行法案》，2021年提出《數字資産市場結構和投資者保護法案》，且美國司法部成立國家加密貨币執法小組以打擊數字貨币犯罪。此外，監管目的之一是征稅，韓國對數字貨币交易所征收24.2%的企業稅，日本适用“雜項收入”稅率15-55%，2014年美國國稅局要求對FDC進行征稅，2021年美國參議院計劃從FDC征收280億美元。
對于CBDC，G20除阿根廷、印度、意大利、美國外都在試驗。2019年加拿大央行和新加坡金管局宣布兩國CBDC跨境跨币支付試驗成功；日本、加拿大、英國、歐盟、瑞士、美國與BIS等從2020年起開展CBDC跨境支付合作研究。2020年日本民間“數字貨币論壇”提出“雙層數字貨币”方案，即國家與民間共同研發數字貨币，CBDC與FDC并存且以發行FDC為主。40這與美國貨币監理署代理署長的觀點不謀而合：政府的職責是監管FDC而非研發CBDC。41
我國禁止FDC的政策曾三次加碼，2013、2017、2021年先後将比特币等定性為“虛拟商品”、違法融資工具、無擔保功能的瑕疵财産。在嚴厲打擊FDC的同時，《白皮書》顯示，2014年央行開始研究CBDC，目前e-CNY正遵循穩步、安全、可控、創新、實用的原則選擇地區試點，接入了金融、零售、公交、稅務等支付渠道，打破了Visa對奧運會支付服務的壟斷。央行還将同G20等國際組織、多國貨币當局改善跨境支付，建立CBDC彙兌安排及監管合作機制。目前我國已與FSB、BIS、IMF、WB、各國貨币财政部門、跨國金融機構交流，在國際組織框架下積極參與CBDC标準制定。
《白皮書》概括了我國數字貨币戰略的特點：一是“滿足公衆日常支付需要”“滿足公衆對數字形态現金的需求”，将數字貨币定位為電子現金；二是“沒有銀行賬戶的社會公衆可通過數字人民币錢包享受基礎金融服務”“适應線上線下各類支付環境”，定位于沒有網絡也可支付；三是“小額匿名、大額依法可溯”。簡言之，e-CNY局限于普惠支付方式。反觀美國政府，從反對Libra1.0到支持Libra2.0，出現了以數字貨币鞏固美元霸權的端倪，42争奪數字貨币國際監管标準主導權。432019年，哈佛大學教授、IMF前首席經濟學家肯尼斯·羅格夫就将各國央行推進數字貨币定義為貨币戰争、新科技戰争。44
比較中外數字貨币戰略，有禁止FDC型與利用FDC型、CBDC優先發展型與FDC優先發展型、政府主導型與民間主導型、國内型與國際型的區别。習近平總書記強調：“構建新發展格局，是與時俱進提升我國經濟發展水平的戰略抉擇，也是塑造我國國際經濟合作和競争新優勢的戰略抉擇。”45中國是人口最多的發展中國家、世界第二大經濟體，确立了社會主義市場經濟體制，正實施科教興國、人才強國、創新驅動發展、世界金融主導性強國、人民币國際化等戰略，數字貨币戰略須對接頂層發展戰略，建立起政府主導、市場主體、為國聚财、走向國際的綜合戰略。
首先，政府主導是由社會主義性質、貨币主權決定的。我國是社會主義市場經濟體制，金融秩序關乎國計民生，無論CBDC貨币政策還是FDC市場交易，都必須接受政府強有力的宏觀調控，才能保障數字貨币為我國所用，遠離金融危機。
其次，市場主體是由市場規律決定的。數字貨币發展要尊重市場經濟規律，引入市場力量。一者，在互聯網時代，FDC超強财富效應對國民的吸引力不是一紙禁令能消解的。交易平台轉向地下交易、境外交易，國民更難得到國家保護，已由大量司法案例證實。二者，從發展曆史來看，私人資本是數字貨币浪潮的源動力，亦是研發主力軍，一味禁止會導緻巨量研發資本外流。而e-CNY技術疊代應當利用市場規律，吸收私營資本能量，還應通過制度頂層設計和法律規制，确保e-CNY關鍵技術掌握在中國政府和人民手中。三者，數字貨币國際競争僅依靠政府力量是有風險的，擁抱數字貨币浪潮、金融科技、數字經濟的窗口期已開啟，但不會永遠開啟。四者，互聯網全球化時代沒有一國能獨善其身，這是習近平總書記緻力于人類命運共同體建設的社會基礎。将投機主體驅出國境隻是治标，其仍會在境外裹挾國民投機；我國隻有真正參與到數字貨币投機治理中去，才能建成全球金融命運共同體，保護全球創業的國民。46
再次，為國聚财是由中國共産黨的初心和國家目标決定的。金融産業是創造财富的主要産業之一，如今數字貨币産業規模巨大且必呈指數級增長。目前數字貨币的财富形式主要包括：拟投入數字貨币的資本，持有的數字貨币，數字貨币财産稅、交易稅，投資數字貨币的期待利益，數字貨币衍生産業邊際效益等。我國曾是FDC交易第一大國，現在資本、産業、機會幾乎都轉移到了日本，其交易量占全球6成。2017年日本《資金結算法》許可FDC持牌交易，雖在Coincheck交易所盜竊案後變更為金融商品監管，但日本金融秩序并未因FDC合法化而崩潰。因而，我國數字貨币的合法化議題應當提上日程。
最後，走向國際是由民族複興目标和人民币國際化戰略決定的。“國家富強，民族振興，人民幸福”是一個國際語境的目标。數字貨币浪潮已确定左右着金融生态，且若要擺脫SWIFT和CHIPS要挾，人民币就須成為支撐國際和平的強大金融力量，人民币跨境支付系統（CIPS）應當成為其金融工具。中國也應當具有運營數字貨币的堅實力量，故應适時調整FDC禁止政策，适度突破滿足日常支付目标的CBDC政策，适當調整僅依靠政府推動e-CNY發展的戰略。
（二）立法層面：完善國際監管視野下的數字貨币國内法
其一，基于FDC的社會信用，應該賦予其合法地位。所謂信用，是指信用關系主體對其相互間将來實現權利義務的确信，是在長期生産生活中形成的穩定社會關系，是人類社會運行的重要資源。2021年6月，全球數字貨币用戶達到2.21億，已是龐大的信用群體。FDC吸取了金币、紙币、電子貨币的優點，克服了三者的部分缺點。依據科斯和波斯納之制度配置成本最小化、效益最大化理論，可以承認FDC的合法地位。47若将來FDC通過治理獲得普遍信用，政府完全可将它上升為國家信用并用國家強制力保護。民間信用存在風險，然而國家貨币也有過信用危機，如2008年金融危機美元信用大跌，以至中本聰有用比特币取代美元及所有央行的沖動。故信用問題并不能完全否定數字貨币配置為民間貨币。正如傳統金融模式需要有效監管，FDC治理也需引入監管機制。特别是将FDC納入國家金融體系，待政府對FDC的監管能力提升後，應當給予FDC合法地位。
其二，基于FDC生态已進化，應當推進FDC合法化。FDC最初隻有去中心化交易。如今交易所能為用戶提供賬戶體系、實名認證、資産充值、資産托管、中介交易、資産清算、資産兌換等服務，可稱其為中心化交易所。中心化交易在很大程度上消除了交易無序性，是中心化的信用與去中心化的便捷之結合，形成了多中心化交易場景。因而，FDC交易模式的安全性已大為提升，有利于接入傳統金融監管體系，為FDC的合法化奠定基礎。
其三，FDC監管的立法思路。（1）定位于金融産品。原央行行長周小川是e-CNY的主要推動者，2014年在博鳌論壇曾表示“不會取締比特币”“數字形态的私人貨币可以與法定的電子貨币共存”，說明目前的禁止政策是政府的權宜之策。2020年最高院與國家發改委共同發布了《關于為新時代加快完善社會主義市場經濟體制提供司法服務和保障的意見》，規定“加強對數字貨币、網絡虛拟财産、數據等新型權益的保護”，這是可貴的突破。《民法典》第127條規定：“法律對數據、網絡虛拟财産的保護有規定的，依照其規定。”這為FDC合法化預留了法律空間。（2）參照稀缺性标準對FDC分類監管。理論上，任何物品因其極度稀缺又便于識别、攜帶、交易即可成為通貨，比如黃金。比特币隻有2100萬個，相當于數字黃金。所以，具備極度稀缺性的比特币類，其持有、支付、買賣、期貨、基金等可參照黃金期貨标準及相關法律法規來監管。而其他FDC需按虛拟商品标準監管，隻限于打擊假冒僞劣行為。（3）嵌入反黑客、反洗錢、反逃稅、反詐騙、反過度投機的國際法監管機制。一是建立技術标準，FDC開發、運行技術達到特定标準才能許可交易；二是引入制裁機制，追究違法者的民事、行政、刑事責任；三是制度設計預留國際法監管端口。
其四，數字人民币監管的立法思路。目前人民币在全球支付市場、國際儲備資産中都隻占2%左右，而美元支付占38%，美元儲備占59%。如前所述，基于人民币國際化戰略和e-CNY的天然屬性，對傳統人民币、e-CNY的監管必須走國際化路線。2020年《中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》規定了“人民币包括實物形式和數字形式”，增加“數字形式”。需要進一步考慮的是對e-CNY的發行主體、法律屬性、流通保護、個人信息、貨币技術保護等的規制。《白皮書》認為，“針對數字人民币的特征，還需制定專門的監管辦法與要求。”但央行近日發布的《金融穩定法（草案征求意見稿）》中，“金融風險防範”一章僅有9條，沒有确立法律邊界，亦未考慮數字貨币生态。
那麼，能否在《人民币管理條例》（以下簡稱《條例》）框架内實施數字貨币的國際監管 2000年頒布的《條例》局限于紙币硬币；2018年第二次修訂，電子支付方式都未考慮進去，何況屬性差異更大的e-CNY，因此原框架内難以實現e-CNY的規範。且e-CNY面對的風險不限于境内，主要在境外，并夾之數字技術和國際政治的風險；e-CNY承擔的使命不同，肩負着人民币國際化、國際化人民币的職責，而《條例》層級較低，對外不能承擔國家義務，因規定國家義務的隻能是法律。是故，需要專門制訂《數字人民币法》，在涵蓋《條例》内容的基礎上重點考慮以下内容：（1）去中心化與中心化技術相結合；可控性匿名，保護用戶信息，建立“對監管實名―對社會匿名”的二元體系或者含可追蹤線索的匿名匿蹤體系；（2）更嚴格的反黑客、反洗錢、反逃稅、反詐騙、反過度投機、反政治性破壞機制；（3）捍衛人民币與美元、歐元平等的國際地位；e-CNY知識産權完全自主；為數字貨币國際法監管預留端口。
（三）實踐層面：引領數字貨币國際監管法律秩序的建設
數字貨币國際秩序的主導權、控制權，必然成為本世紀國家角力場。48G7希望成為第一個提出數字貨币範式的一方，以事實性的通用數字貨币快速推進規則與技術規範，成為最終的潛在國際準則，以取得實質意義上的規則定制權。49目前的全球形勢是，我國在CBDC日常支付領域獨領風騷，但在FDC領域舉步維艱。因而需要做以下推進工作：
其一，下定融入并引領數字貨币新秩序的決心。以巨大的政治勇氣，确立融入并引領世界數字貨币發展及國際監管的理想目标。例如，近日證監會等《關于加強在境外發行證券與上市相關保密和檔案管理工作的規定》征求意見修訂稿，删除了原先“現場檢查應以我國監管機構為主進行，或者依賴我國監管機構的檢查結果”的表述，提升了中國監管部門的國際監管認知。此外，不應再堅持自掃門前雪的FDC策略，要變更為開放監管模式加入到FDC全球發展中去，鼓勵民營企業投資FDC國際化技術疊代。隻有參與了才有發言權，也才可能有好的發言。
其二，抓住機遇輸出、疊代數字貨币技術。在保有CBDC核心技術的前提下，加大CBDC技術輸出，支援其他國家數字貨币支付方案開發；加強與他國聯合發展跨境跨币支付技術合作，例如與俄羅斯共同開發CIPS盧布支付模塊，打造與SWIFT、CHIPS媲美的國際支付結算系統，或參與到SWIFT、CHIPS經營中去；升級SWIFT與我國央行共建的金融網關信息服務公司業務。進而，依托央行數字貨币研究所、中國反洗錢監測分析中心、央行貨币金銀局等機構，将數字貨币監管工作獨立出來建立數字貨币監管局，同時鼓勵民間建立FDC行業性監委會。
其三，粵港澳大灣區數字貨币監管法律秩序先行先試。香港金管局早前推動跨境支付聯合開發，2021年數字港元（e-HKD）研究啟動，2022年粵澳跨境數據驗證平台運行啟動。粵港澳大灣區有政治、經濟、金融、開放和科技的優勢，是數字貨币國際監管法律制度建設的優良實驗田，故應當建立數字貨币先行示範區，探索人民币、港元、澳元及e-CNY、e-HKD的互通，積累數字貨币發行流通的跨境跨币協同監管經驗。
其四，依靠我國存量國際資源，培育數字貨币國際法監管生長點。一是國際政治合作資源。例如，南部非洲6成居民沒有銀行賬戶，普遍存在“金融鴻溝”“數字鴻溝”，依托中非友好傳統可與非洲國家央行、手機經營商合作，發行嵌入e-CNY離線交易功能的手機或交易智能卡，由此國際法監管秩序可在中非合作中生長。二是國際經濟合作資源。充分利用“一帶一路”建設成就與跨境電商、跨境物流優勢，先建立區域的、線性的、行業的數字貨币國際監管機制。2019年《中華人民共和國與東南亞國家聯盟關于修訂〈中國―東盟全面經濟合作框架協議〉及項下部分協議的議定書》全面生效，可在原貨币互換框架内互換CBDC，率先在中國―東盟中培育數字貨币國際法監管生長點。三是國際對話平台資源。依托IMF、FATF、FSB、達沃斯論壇、亞太經合組織、上海合作組織、金磚國家峰會、博鳌論壇、亞投行等既有平台，開展數字貨币國際法監管秩序建設對話，推進數字貨币國際法監管秩序生長點布局。
注釋
本文系國家社科基金青年項目“系統性金融風險法律治理中的監管職能配置研究”(項目編号:19CFX024)；教育部哲學社會科學重大攻關項目“加快發展民營金融機構的法律保障研究”(項目編号:13JZD012)的階段性成果。
*引用原文請詳見《法學評論》2022年第4期。
