作者：劉怡達（2003网站太阳集团副教授）
出處：《行政法學研究》網絡首發文章
目次
一、問題的提出
二、監察法規對我國法律體系的影響
（一）監察法規對我國法律體系的完善功能
（二）監察法規對我國法律體系的沖擊效應
三、監察法規與其他類型國家法律的關系
（一）監察法規與憲法、法律的關系
（二）監察法規與行政法規的關系
（三）監察法規與司法解釋的關系
四、監察法規與紀檢領域黨内法規的關系
（一）合署辦公中的黨規國法共治
（二）監察法規與紀檢領域黨内法規的區分
（三）監察法規與紀檢領域黨内法規的銜接
結語
摘要
監察法規作為中國特色社會主義法律體系的“新成員”，不僅細化了法律的原則性規定，而且豐富了法律體系的構成，更彰顯了法律體系的中國特色。但監察法規也對法律體系産生了一定程度的沖擊效應，表現為立法權限的劃分更趨複雜，效力位階的安排更具難度，現有立法的清理更需全面，以及黨規國法的銜接更加緊迫。為了使法律體系維持穩定的結構，有必要明确監察法規在其中的定位，既包括在法律體系的内部構成上，厘清監察法規與其他類型國家法律的關系，特别是憲法、法律、行政法規和司法解釋。還應立足紀檢監察合署辦公的現實制度安排，在法律體系的外部關聯上，實現監察法規與紀檢領域黨内法規的區分及銜接。
關鍵詞
中國特色社會主義法律體系；監察法規；定位問題；黨内法規
正文
一、問題的提出
全國人大常委會2019年10月通過《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》（以下簡稱《決定》），明确賦予國家監察委員會制定監察法規的職權。2021年9月，國家監察委員會發布第1号公告，公布了首部監察法規《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《監察法實施條例》）。可以預見的是，在推進紀檢監察工作規範化法治化的過程中，制定監察法規将成為今後一項重要的立法活動。習近平總書記就曾提出要“全面完善法律、行政法規、監察法規、地方性法規體系”。不過，就監察法規這一全新的國家法律類型來說，既表現出“實踐先于理論”的特征，即監察法規的基礎理論相當薄弱，相關學術讨論尚處起步階段；亦存在“實踐進展緩慢”的問題，例如，國家監察委員會獲得監察法規制定權已有三年，但出台的監察法規迄今僅有一部。為此，既需對監察法規的制定實踐進行總結和檢視，亦應從法學理論層面對監察法規展開全面系統的研究。
在衆多有待研究的理論與實踐問題中，如何在中國特色社會主義法律體系中對監察法規進行合理定位，乃是一個前提性和基礎性的問題。一方面，與監察法規相關的諸多理論話題，本質上是監察法規在我國法律體系中的定位問題，比如有論者探讨監察法規之效力位階問題。另一方面，監察法規工作的進一步法治化，有賴于《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的确認和規範。全國人大常委會在授予監察法規制定權的同時，亦曾考慮“對立法法的修改抓緊研究，對國家監察委員會制定監察法規及相關問題作出規定”。學術研究中亦不乏将監察法規納入《立法法》的主張。而《立法法》是一部全面規定國家立法體制的基本法律，如何對監察法規制定權作出規定，亦應解決監察法規在我國法律體系中的定位問題。可以說，監察法規的出現有助于我國法律體系的完善，但監察法規并非孤立的，而是存在于法律體系當中，在“上下左右”維度與其他法律法規發生關聯。于是，如何在我國法律體系中對其進行合理定位，不僅關系到法律體系的協調與國家法制的統一，還會影響監察法規自身功能的充分實現。事實上，該問題在立法工作中已引發關注，比如在第二十五次全國地方立法工作座談會上，全國人大常委會副委員長王晨提出了若幹需要深入研究的問題，其中就包括“監察法規在中國特色社會主義法律體系中的定位問題”。
在很大程度上，科學的定位取決于坐标系的選取是否合理。監察法規由國家監察委員會制定，自然屬于國家法律的範疇，因而對監察法規的定位首先應在法律體系内部進行。與此同時，國家法律體系同樣不是一種孤立存在，特别黨的十八屆四中全會提出“形成完善的黨内法規體系”并要求“注重黨内法規同國家法律的銜接和協調”之後，國家法律與黨内法規的關系變得愈加緊密。加之監察委員會與黨的紀律檢查委員會實行合署辦公的體制，僅有國家法律的權力治理體系顯然難以奏效，以至于實踐中生成了一套黨規國法共治機制。如此一來，還應“跳出”中國特色社會主義法律體系，在黨内法規與國家法律關系的二元坐标中定位監察法規。有鑒于此，本文在分析監察法規對我國法律體系的影響之後，首先探讨監察法規與其他類型國家法律的關系，以便明确監察法規在法律體系内部的定位；繼而探讨監察法規與紀檢領域黨内法規的關系，由此明确監察法規在法律體系外部的定位。
二、監察法規對我國法律體系的影響
作為事關全局的重大政治體制改革，國家監察體制改革對我國法律體系産生了深刻影響，除了為固化改革成果進行的大量相關法律的“立改廢”，更具深遠意義的是監察法規成為我國法律體系的“新成員”。一方面，監察法規的産生促使我國法律體系更加完善；另一方面，法律體系原本的穩定結構也受到一定程度的沖擊。
（一）監察法規對我國法律體系的完善功能
經過數十年的不懈努力，中國特色社會主義法律體系在2010年如期形成，并随着社會的改革發展而不斷完善。因應國家監察體制改革而生的監察法規，對我國法律體系的完善功能主要體現在以下三個方面。
第一，監察法規細化了法律的原則性規定。中國特色社會主義法律體系以法律為主幹，此種主幹地位體現在構建國家和社會制度的總體框架，除此之外尚需借由各類法規和規章，以便将法律規定的相關制度具體化，進而充分滿足實踐對規則的需求。在國家監察體制改革之後，監察委員會的運行和監察權的行使有着極大的規則需求。為此，全國人大及其常委會進行了相應的修憲和立法活動，但相關立法并未能擺脫“宜粗不宜細”的指導思想，難以為監察委員會的運行提供充足的規則供給。例如，《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）兼具組織法、行為法、程序法、監督法和救濟法等内容，在監察法治體系中扮演着“龍頭法”的角色，但仍需輔以衆多更為細緻的配套規範。而在2018年3月修憲之後，國務院已不再享有領導和管理監察工作的職權，故不宜通過行政法規來調整監察工作。此時，國家監察委員會制定的監察法規既可将法律中的原則性規定予以細化，亦能為監察工作實際提供更加全面且具體的規則。
第二，監察法規豐富了法律體系的構成。作為一種全新的國家法律類型，監察法規使得法律體系的類型構造更具多樣性。至于監察法規能否豐富法律部門的組成，則以監察法是否為獨立的法律部門為前提，而該問題在理論和實踐中尚存争議。例如，在中國人大網梳理的“現行有效法律目錄”中，《監察法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）和《中華人民共和國監察官法》（以下簡稱《監察官法》）均列入“憲法相關法”。與此不同的是，法學理論研究傾向于将監察法定性為新的法律部門，比如有論者認為，《監察法》的出台标志着新的監察法部門的建立。事實上，把《監察法》等法律列入“憲法相關法”是便宜之舉。因為“憲法相關法是與憲法相配套、直接保障憲法實施和國家政權運作等方面的法律規範，調整國家政治關系”，而監察領域的法律并不全然屬于此，隻是當前相關立法數量有限，難以支撐起一個獨立法律部門的應有容量。在這個意義上來說，随着一系列監察法規的出台，監察法成為獨立法律部門更具現實基礎，進而使得法律部門的劃分更加多元化。
第三，監察法規彰顯了法律體系的特色。中國特色社會主義法律體系既反映了世界各國法律體系的共性，也有着鮮明的中國特色。法律體系所具有的中國特色，是在植根曆史傳統和回應現實問題的過程中形成的。賦予最高監察機關制定監察法規的職權，使得監察法規進入到法律體系當中，進而成為我國重要的法律淵源，這本身就是中國特色的體現。此外，國家監察體制改革創設的監察委員會，是極具中國特色的權力監督機關和腐敗懲治機關，規範其行為的監察法規相應彰顯了法律體系的中國特色。
（二）監察法規對我國法律體系的沖擊效應
一個龐大的法律體系之所以能夠保持和諧統一的穩定結構，主要歸功于立法權限的合理劃分和效力位階的科學安排。由于“新成員”的加入會涉及到立法權限的再次劃分，以及效力位階的重新安排，因而會對法律體系的穩定結構産生或大或小的沖擊。監察法規對法律體系穩定結構的沖擊效應，主要體現在以下四個方面。
第一，立法權限的劃分更趨複雜。若從央地關系的維度來看，監察法規可歸入中央立法的範疇，因而需要處理與法律、行政法規等其他中央立法的權限劃分問題。理論上，監察法規與法律的權限劃分并無疑問，因為《立法法》借由法律保留原則等制度設計，劃定了全國人大及其常委會的專屬立法權。但就監察法規制定權而言，法律保留隻是一種反面排除而非正面列舉，加之有關國家監察體制的法律本就很少，這進一步擴展了監察法規制定權的發揮空間。與此同時，因為監察機關與行政機關的職能有異，所以監察法規與行政法規的權限劃分理應清晰。不過，在監察全面覆蓋的現實背景下，監察對象包括行政機關的公職人員，以至于監察權一定程度上介入了行政權的運行過程。于是在某些特定領域，監察法規與行政法規的調整範圍難免存在重合。早在監察法規出現之前，由于受到“立法權限劃分可以原則一些”觀念的影響，法律與行政法規的權限分配問題便已糾纏不清，如今監察法規融入中國特色社會主義法律體系，無疑加劇了立法權限劃分的複雜程度。
第二，效力位階的安排更具難度。為保證國家法制的統一，除了借助備案審查制度來解決上位法與下位法的沖突，亦可對不同類型法律的效力位階進行合理安排，進而在法律體系内部維持一種秩序井然的狀态。然而，在一個法律類型頗為多元的立法體制下，效力位階的合理安排并非易事。盡管《立法法》對此有相對明确的規定，但仍然存在不少實踐難題和理論诘問，特别是當某些新的法律類型被納入法律體系，就需要對效力位階進行再次安排。随着監察法規進入我國法律體系，效力位階的安排增加了新變量。因為于此前的中央立法而言，法律、行政法規與部門規章的效力呈“由高到低”的順序，在安排效力位階時隻需處理縱向層面的關系。但是，監察法規的出現還帶來了橫向層面的關系，即原本效力僅次于憲法和法律的行政法規，還面臨與監察法規之間效力位階關系的安排問題。
第三，現有立法的清理更需全面。法律清理可以保證法律與社會發展同步，并能促進法律體系的和諧統一。通常而言，引起法律清理的因素主要有二：一是社會的改革發展，因為改革導緻的社會關系變動，使得法律的調整對象發生改變；二是上位法的“立改廢”，這要求清理下位法以便消除潛在的沖突。正是緣于此，國家監察體制改革不僅需要出台“新法”，而且應對“舊法”進行及時清理，以便為“新法”的頒行掃除障礙。可是在《監察法》出台後，相關立法的清理工作并未有效開展。例如，全國人大常委會2021年4月對《中華人民共和國道路交通安全法》作出修改，當時距《監察法》施行已逾三年，但該法第84條第1款依然規定“公安機關交通管理部門及其交通警察的行政執法活動，應當接受行政監察機關依法實施的監督”，此般規定顯然有礙國家法制的統一。如此一來，在監察法規融入我國法律體系的過程中，迫切需要對相關立法進行全面清理，尤其是與行政監察相關的行政法規，以及原監察部單獨或聯合制定的部門規章，以便為監察法規的融入提供必要的“場地”。
第四，黨規國法的銜接更加緊迫。雖然黨内法規不是我國法律體系的組成部分，但是如何處理黨内法規與國家法律的關系，卻是法律體系建設過程中無法回避的問題。通常情況下，因為黨内法規與國家法律的調整對象有較大差别，所以二者的銜接問題相對簡易。不過，在黨政機關統籌設置等特定領域，黨内法規與國家法律的調整對象在邊界上并不清晰，甚至會出現一定程度的重合。此時，黨内法規與國家法律的銜接問題變得複雜起來，且在現實中更加緊迫。紀檢監察合署辦公便是典型例證，即合署後的紀檢監察機關“履行紀檢、監察兩項職責，實行一套工作機構、兩個機關名稱，既執紀、又執法”，這使得黨内法規與國家法律在調整對象上存在交集。而在國家監察委員會獲得監察法規制定權之後，國家法律對監察執法的調整和規範，主要借助于監察法規來完成。如此一來，監察法規迫切需要與紀檢領域的黨内法規保持銜接。
三、監察法規與其他類型國家法律的關系
監察法規屬于國家法律的範疇，因此對監察法規的定位應以我國法律體系為坐标系，厘清其與法律體系中其他類型國家法律的關系。由于監察機關與其他國家機關皆有一定程度的關聯，以至于監察法規幾乎與所有其他類型國家法律有着或多或少的關系。鑒于監察法規本質上是中央立法，是故與同屬中央立法的憲法、法律及行政法規關系更密切；加之監察程序需要與刑事司法程序有效銜接，所以還應考慮監察法規與司法解釋的關系。
（一）監察法規與憲法、法律的關系
監察法規與憲法、法律的關系看似不難處理，即憲法和法律是監察法規的上位法。不過，“上位法與下位法”隻是對二者關系的原則性描述，因為根據《決定》的規定，監察法規制定權包括兩方面的内容，分别是執行性立法權和創制性立法權，二者雖然都以憲法、法律為上位法，但與憲法、法律産生關聯的形式卻有所差異。如此一來，還有必要結合監察法規制定權的不同内容，分别探讨監察法規與憲法、法律的關系。
首先，監察法規制定權中的執行性立法，在《決定》中的表述是“為執行法律的規定需要制定監察法規”。由于法律本身就是執行憲法的規定，可以說監察法規扮演着執行憲法、法律的角色，即把憲法、法律中的原則性規定予以具體化。此時，監察法規與憲法、法律的關系主要表現為兩方面：其一，制定執行性監察法規須以全國人大及其常委會已有相關立法為前提。既包括《監察法》《政務處分法》和《監察官法》等監察領域的法律，亦包括其他法律中與監察機關和監察權相關的規定。其二，執行性監察法規應在憲法、法律的範圍内，作出更加細緻和具體的規定。例如，《監察法》第15條以列舉的方式對監察對象作出了規定，由于該規定過于原則，以至于實踐中産生不少争議，譬如人大代表是否屬于監察對象。為此，《監察法實施條例》第3章第1節對《監察法》第15條予以具體化，并把“履行人民代表大會職責的各級人民代表大會代表”規定為監察對象。此時，根據《監察法實施條例》第43條的規定，人大代表并非監察法規新創設的一類監察對象，而是被歸入《監察法》第15條第6項規定的“其他依法履行公職的人員”。
其次，如果說執行性立法主要是“從略到詳”，那麼創制性立法更多的是“從無到有”。正是緣于此，創制性監察法規擁有更大的立法空間，與憲法、法律的關系也相對間接。因為創制性立法意味着，國家監察委員會在上位法阙如的情況下可自主制定監察法規。相較于執行性監察法規而言，憲法、法律對創制性監察法規的作用力，并非提供用以具體化的原則性規定，而是劃定創制性立法的邊界。憲法在配置國家權力、搭建國家機構時，明确了不同國家機關之間的分工，此種分工構成創制性立法的内容邊界，比如根據《立法法》第65條第2款第2項的規定，創制性行政法規指向的是“憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項”。而在《決定》中，創制性監察法規的邊界是“為履行領導地方各級監察委員會工作的職責需要”，即在憲法、法律尚未作出規定時，監察法規盡管可以進行制度創設，但内容限于那些與領導地方監察機關相涉的事項。
再次，《立法法》規定的行政法規制定權，除了執行性立法和創制性立法，還有授權性立法，即國務院可根據全國人大及其常委會的授權，率先對那些相對法律保留事項作出規定。至于國家監察委員會可否制定授權性監察法規，《決定》并未明确規定。需要注意的是，當初《立法法》之所以規定國務院可以進行授權立法，一方面是因為“有一些問題，制定法律的條件尚不成熟，需要由國務院先制定行政法規，待條件成熟後再上升為法律”。若隻是簡單類比，很容易得出“國家監察委員會亦應制定授權性監察法規”的結論。但問題是，國務院緣何需要獲得授權性立法權，還在于《立法法》第8條規定的法律保留事項“有些與國務院的行政管理職權有關”，以至于國務院有對這些事項作出規定的客觀需要，隻是考慮到這些事項的重要程度較高，故而有賴于全國人大及其常委會的授權。與此不同的是，在《立法法》第8條規定的法律保留事項中，或是與監察機關和監察權無關，比如“特别行政區制度”，或是“犯罪和刑罰”等屬于絕對保留事項。在這個意義上來說，似乎沒有必要在監察法規制定權中增加授權立法的内容。
此外，2021年1月修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第11條第3款新增了補充性立法的規定，即“法律對違法行為未作出行政處罰，行政法規為實施法律，可以補充設定行政處罰”。這是考慮到有些法律中僅有禁止性規定或義務性規定，而未明确違反此類規定的法律責任。與行政處罰類似，監察機關亦有權對違法的公職人員進行政務處分。此時，盡管《中華人民共和國公務員法》等法律中有大量适用于公職人員的禁止性規定或義務性規定，但難免存在“隻規定違法，未規定處分”的漏洞。雖然《政務處分法》第3章規定的“違法行為及其适用的政務處分”可在很大程度上彌補該漏洞，但該章的内容相對簡約，無法涵蓋所有的違法行為，以至于在第41條設置了“兜底條款”，即對于公職人員的其他違法行為，可根據情節輕重給予相應政務處分。如此一來，似可在監察法規制定權中增加補充性立法的内容，即如果法律未明确公職人員違法行為的政務處分，監察法規為實施法律，可以補充設定政務處分。
（二）監察法規與行政法規的關系
誠如上述，監察法規對我國法律體系的沖擊效應，部分體現在與行政法規的關系上。不過，《決定》對監察法規與行政法規的關系隻字未提，其背後的原因可能是時間緊迫，以至于尚未形成一個成熟且全面的方案。但随之而來的問題是，監察法規與行政法規的關系處理缺乏明确的規則指引，這不僅影響到監察法規在我國法律體系中的定位，而且可能礙及國家法制的統一。
首先，監察法規與行政法規的效力位階如何安排，是理論研究最為關注且争議較大的問題之一。有論者認為，“國家的管理主要通過行政管理的方式來實現”，因此“合理的憲制安排應是行政法規的效力高于監察法規”。還有論者認為，《決定》規定“監察法規不得與憲法、法律相抵觸”，這暗含了監察法規的效力僅次于憲法、法律之意，故監察法規應與行政法規處于同等效力位階。全國人大常委會之所以對監察法規與行政法規的效力位階避而不談，更有可能是因為該問題茲事體大，決策者還未能達成共識或者尋得最佳答案，于是選擇暫不作出具體規定。當然，考慮到國家監察委員會與國務院均由全國人大産生，且在現實權力格局中的地位相仿，因此，最終極有可能把監察法規與行政法規置于同等效力位階。既然如此，沖突規範的裁決機制必不可少，即當監察法規與行政法規對同一事項的規定不一緻時，應當提請全國人大常委會裁決。
其次，監察法規與行政法規的立法權限，很大程度上取決于監察機關與行政機關的職權範圍。現代法治國家奉行職權法定原則，國家機關的職權由憲法和法律加以配置。全國人大通過修憲把監察委員會寫入“國家機構”一章的同時，還妥善處理了監察機關與其他國家機關的關系。于監察機關與行政機關的關系而言，憲法在對監察權與行政權進行合理分工的前提下，要求二者“互相配合，互相制約”，同時規定監察機關不受行政機關的幹涉，以便監察權能夠依法獨立行使。事實上，需要防範的不隻是行政機關對監察機關的幹涉，監察機關即便有權監督行政機關的公職人員，也不得借此對行政機關施以不當幹涉。考慮到行政機關是國家權力機關的執行機關，監察機關是權力行使的監督機關，因此，監察法規的制定要保持謙抑，避免不當介入行政法規的調整領域，确保監察權的行使恪守憲法和法律的既定分工。
再次，監察權對行政權不當幹涉的禁止，并不否定彼此間的協同合作，因而監察法規與行政法規的調整對象難免存在交集。此時，單獨制定行政法規或監察法規均有可能出現“越俎代庖”的困局，可行的做法是根據交集的産生原因分别處理。對于憲法、法律引緻的交集，原則上應由全國人大及其常委會制定法律。比如根據現行憲法的規定，行政機關有權獎懲行政人員，其中的懲戒措施包括處分，而對于違法的公職人員，監察機關亦得進行政務處分，對于此種交集，全國人大常委會出台《政務處分法》加以規定。對于憲法、法律規定之外的交集，一方面可以在監察法規和行政法規中做好規範銜接，比如國家監察委員會在制定政務處分方面的監察法規時，便應注意與《行政機關公務員處分條例》等行政法規的銜接；另一方面，實踐中有相當一部分涉及國防建設的法規由國務院和中央軍委聯合制定，《立法法》第70條亦明确規定國防建設的法規由國務院和中央軍委聯合發布。以此為借鑒，為了避免職權交叉帶來的立法碎片化和部門本位主義，可以探索國務院與國家監察委員會聯合制定行政法規或監察法規。
（三）監察法規與司法解釋的關系
法律解釋是立法活動的重要内容，《立法法》第104條便對司法解釋作出規定。同時，對于公職人員職務犯罪案件，監察機關的調查和處置隻是最初的環節，後續還有檢察機關的審查起訴和審判機關的審理裁判，這要求監察程序與刑事司法程序有效銜接。對此，《監察法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）中僅有原則且零散的規定，至于更加詳緻的安排，最高人民法院和最高人民檢察院可對《刑事訴訟法》作出解釋，國家監察委員會則可借由監察法規細化《監察法》中的相關規定，監察法規與司法解釋的關系問題由此産生。
一方面，為執行《刑事訴訟法》等與監察事項相關的法律，國家監察委員會有權制定監察法規，最高人民法院和最高人民檢察院亦可就《刑事訴訟法》的具體應用問題作出解釋。但無論是監察法規還是司法解釋，均不得介入司法權或監察權的核心領域，否則憲法、法律對國家機關權力的配置将失去意義。特别是在監察程序與刑事司法程序的銜接問題上，假若監察法規對審判權或檢察權的行使作出規定，極易使“互相配合，互相制約”變異為“配合有餘，制約不足”。這在實踐中已初見端倪，例如，中央紀委國家監委2018年4月印發的《國家監察委員會管轄規定（試行）》第21條規定，“在訴訟監督活動中發現的司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪”，由檢察機關管轄更為适宜的可由檢察機關管轄。此般規定的初衷是“檢察機關更貼近訴訟，更易發現訴訟過程中司法人員相關職務犯罪”，全國人大常委會2018年10月修改《刑事訴訟法》時予以重申。在職務犯罪偵查職能已由檢察機關整合至監察機關的背景下，上述規定可謂是監察機關在一定範圍内的“還權”，但就檢察機關而言卻是一種“賦權”。在《刑事訴訟法》等法律尚未修改的前提下，監察法規等監察機關制定的規範性文件顯然不能為之。
另一方面，由于監察機關與司法機關分别依照監察法規及司法解釋行使職權，因此監察程序與刑事司法程序有效銜接，客觀上要求監察法規與司法解釋實現雙向銜接，而這有賴于制定機關有效充分的溝通。概言之，國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院在起草監察法規或司法解釋時，如果涉及到監察程序與刑事司法程序的銜接問題，應當充分征求各方意見。例如，國家監察委員會制定職務犯罪領域的規範性文件，便曾會同最高人民法院和最高人民檢察院研究起草。除此之外，實踐中還出現監察機關與司法機關聯合發文的做法，比如《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》。此類聯合發文固然于實踐有益，但其既非監察法規亦非司法解釋，性質和效力不甚明朗，為此有論者建議賦予國家監察委員會監察解釋權，以便與其他國家機關聯合解釋法律。不過，司法解釋制度自建立以來便飽受诟病，加之全國人大在制定《立法法》時亦曾考慮“收回”最高人民檢察院的司法解釋權，因此兼具有效性和正當性的做法，或許還是監察法規或司法解釋起草時的溝通機制。
四、監察法規與紀檢領域黨内法規的關系
國家法律與黨内法規的調整對象有别，但黨政機關合署辦公或合并設立的制度安排，使得此種差異變得淡化乃至出現混同，黨的紀律檢查委員會與監察委員會合署辦公便是典型例證。正是緣于此，為了使監察法規在我國法律體系中的定位更加全面，還應在法律體系的外部關聯上，探讨監察法規與紀檢領域黨内法規的關系。
（一）合署辦公中的黨規國法共治
自新中國成立以來，我國的實際政治運作過程始終存在兩套并行的權力體系，分别是國家的權力體系和中國共産黨的權力體系。在實踐中，鑒于黨建國家的曆史邏輯和黨領導國家的現實邏輯，這兩套權力體系形成了“盤根錯節”的關系。例如，當黨的機關與國家機關合署辦公時，原本在不同“軌道”上運行的黨的權力與國家權力“交織”在一起，或是國家權力染上了黨的權力的色彩，或是黨的權力實際上承擔了國家權力的功能。在國家監察體制改革過程中，合署辦公便是改革的重要方法論，這雖有助于黨内監督與國家監察的有機統一，但也引發了權力治理的難題。監察委員會是根據憲法設立的國家機關，其行為由國家法律來規範和調整。為此，全國人大修憲并制定《監察法》，全國人大常委會亦進行了《政務處分法》和《監察官法》等配套立法，這些無疑是把監察權納入國家法律治理軌道的關鍵舉措。但是，當監察委員會與紀律檢查委員會合署辦公後，其行使的權力已不再是單純的國家權力，而是“代表黨和國家行使監督權和監察權，履行紀檢、監察兩項職責”，具有了黨的權力與國家權力的二元屬性，有論者稱之為“執政黨的執政權與國家機構的國家治理權相混合的産物”。
在此背景下，通過黨内法規來規範紀檢監察權的觀點被提出。由于紀律檢查權的運行主要受黨内法規的約束，而紀檢監察合署辦公是按照“吸納模式”進行的，紀檢監察權中的紀律檢查權屬性更濃厚，因此，似乎可借由黨内法規實現對紀律檢查權和國家監察權的一體規範。加之國家監察領域的國家立法進度相對遲緩，立法規模也相對有限，以至于愈來愈多的黨内法規和黨内規範性文件順勢而生。比如《紀檢監察機關派駐機構工作規則》作為一部黨内法規，對紀律檢查委員會和監察委員會的派駐進行一體規範。然而需要注意的是，盡管紀律檢查權與國家監察權統一于同一權力内核，但彼此間的分離同樣明顯，前者在實質上依然為黨的權力，因而根據中國共産黨的内部規則來運作，後者則因屬于國家權力，故應遵循國家法律來運行。由此觀之，單一的治理路徑均會因為與實際不符而難以奏效，理想的方案是實現紀檢監察權的黨内法規與國家法律共治。随着國家監察委員會獲得監察法規制定權，全國人大及其常委會恐難再就監察事項進行頻繁立法。因此，紀檢監察權的黨内法規與國家法律共治，很大程度上是“仰仗”于監察法規與紀檢領域的黨内法規。此時，需要兼顧紀律檢查權與國家監察權的差異及關聯，實現監察法規與紀檢領域黨内法規的區分及銜接。
（二）監察法規與紀檢領域黨内法規的區分
在國家監察體制改革及監察權運行過程中，規則供給與規則需求之間的矛盾自始存在。各級監察委員會組建完成并行使職權之後，由于監察權能的多樣性和監察事項的複雜性，規則需求變得更加旺盛。此時，憲法、法律中的原則性規定已難以提供充足的規則供給。監察法規的出現正是為了滿足監察實踐中勃興的規則需求。為此，有論者建議通過大規模的監察法規制定活動，形成一個“包括監察主體法、監察實體法、監察程序法在内的完備的監察法規體系”。然而，監察法規制定權在實踐中的運用并不充分，迄今隻有《監察法實施條例》一部監察法規出台。以至于“以黨内法規補強或者代替監察行為規則的供給”的現象在實踐中依然相當普遍。誠然，黨内法規在規定紀檢事項時對監察事項作出一體規範，可謂是合署辦公體制下的路徑依賴，且能夠快速解決監察權行使無法可依的問題。不過，監察權畢竟是一項根據國家法律産生和運行的國家權力，單純借由黨内法規來調整難免存在諸多瑕疵。
無論是黨内法規還是國家法律，均屬于社會規範的範疇，調整着特定領域的社會關系。在紀檢監察合署辦公的體制下，主要有三類關系有待調整：一是國家監察關系，包括監察機關與其他國家機關的關系，上下級監察機關的關系，以及監察機關與監察對象的關系；二是黨的紀律檢查關系，包括紀檢機關與黨的其他機關的關系，上下級紀檢機關的關系，以及紀檢機關與中共黨員的關系；三是監察機關與紀檢機關的關系，這其實是黨的領導在監察工作中的具體體現。通常而言，社會關系在主體和内容等要素上的差别，會對規範工具的選取産生很大影響。相應地，在為國家監察體制的運行提供規則供給時，也應對監察法規與紀檢領域黨内法規加以必要的區分。
首先，監察關系應由監察法規等國家法律調整，不宜規定在紀檢領域的黨内法規中。根據《中國共産黨黨内法規制定條例》（以下簡稱《黨内法規制定條例》）第3條的規定，黨内法規的規範對象是“黨的領導和黨的建設活動”。當其規範“黨的領導活動”時，“調整的是黨内關系，對象要麼是黨組織要麼是黨員”；而當其規範“黨的建設活動”時，“調整的主要是黨組織與非黨組織的關系”。由此觀之，單純的國家監察關系既非“黨的領導活動”亦非“黨的建設活動”，嚴格來說不屬于黨内法規的調整對象，因此由紀檢領域的黨内法規加以規定并不妥當。但實踐中為了便宜行事，有相當一部分國家監察關系乃是由黨内法規來調整的，此時應将其轉化為法律或監察法規。例如，面對政務處分工作極大的規則需求，中央紀委國家監委聯合印發了《公職人員政務處分暫行規定》，該規定在體例和發布形式上都符合黨内法規的要件，可調整的卻是國家監察關系。直至全國人大常委會制定《政務處分法》，才最終完成了規範工具的合理選取。
其次，黨的紀律檢查關系應由黨内法規調整，不宜規定在監察法規等國家法律中。雖然現行憲法序言規定，包括中國共産黨在内的各政黨“都必須以憲法為根本的活動準則”，但這隻是表明政黨的所有活動隻能在憲法、法律的調整範圍之内，不得違反憲法、法律的規定，絕非意味着政黨的組織和行為皆須由憲法、法律來進行規範和調整。相反，政黨主要是依據黨内法規等内部規章制度，而非國家法律來實現自身建設和内部治理的。當然，這些黨内法規不能與國家法律相抵觸。在這個意義上來說，除非屬于法律保留事項，法律和監察法規等國家法律不應對紀檢事項作出規定。即便部分國家法律中含有“紀律檢查機關”等表述，比如《監察法實施條例》第3條規定“監察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公”，但這隻是對合署辦公體制的概括宣示，并未直接規定紀檢機關的組織、行為和職權。
（三）監察法規與紀檢領域黨内法規的銜接
通常情況下，黨内法規與國家法律的調整對象有别，但在某些特定情形中，二者的調整對象有一定程度的交叉乃至重合，為避免規範間的沖突抵牾和重複調整，還要實現黨内法規與國家法律的協調銜接。最常見的便是在黨的機關與國家機關合署辦公的體制中，由于機構、人員與職權等發生混同，黨内法規與國家法律的調整對象有所重疊。于此層面而言，分析監察法規與紀檢領域黨内法規的關系，不僅應基于調整對象和規範屬性的差異，對二者進行必要的區分；還要立足紀檢監察合署辦公的現實制度安排，在二者之間實現雙向的協調銜接。當然，合署辦公畢竟有異于合并設立，在紀檢監察合署辦公的體制中，黨内法規與國家法律的調整對象隻是發生交叉而非完全重合。此時，監察法規與紀檢領域黨内法規的銜接方案，應當根據調整對象的交叉範圍具體确定。
一方面，當調整對象的交叉範圍較小時，對于其中的監察事項與紀檢事項，監察法規與紀檢領域的黨内法規應當分别作出規定，但彼此不得抵觸且應保持銜接。例如，由于相當一部分公職人員是中共黨員，政務處分與黨紀處分之間有着諸多關聯，具體實踐中也常将其合并稱作“黨紀政務處分”。盡管如此，二者在處分主體、處分對象、處分事由和處分措施等方面仍有差異，這表明政務處分與黨紀處分的交集相對較小。于是，為了規範政務處分權與黨紀處分權的行使，分别制定了《政務處分法》和《監察法實施條例》等國家法律，以及《中國共産黨紀律處分條例》（以下簡稱《黨紀處分條例》）等黨内法規。與此同時，相應的國家法律與黨内法規也應實現雙向銜接，既包括實體内容的銜接。比如對于相同的違法行為，政務處分與黨紀處分的輕重程度應當一緻。這在《政務處分法》的制定過程便有體現，即注重“實現黨紀與國法的有效銜接”，特别是“使政務處分匹配黨紀處分”，以便“完善與黨紀處分相對應的政務處分制度”。亦包括程序設計的銜接，比如《黨紀處分條例》第33條規定，黨組織可以根據生效的政務處分決定，經核實後給予相應的黨紀處分。
另一方面，當調整對象的交叉範圍較大時，可探索由中央紀委和國家監察委員會聯合制定黨内法規。黨政機關聯合制定黨内法規和其他規範性文件的做法由來已久，可謂是當代中國法政實踐中的獨特現象。此般做法既是整合黨政雙軌權力結構的需要，以便對“政黨權力體系”和“憲法權力體系”進行統籌安排；也是為了節省制度建設成本，并能夠提高制度的供給效率和執行合力。為此，《黨内法規制定條例》第13條第2款明确規定，“制定黨内法規涉及政府職權範圍事項的，可以由黨政機關聯合制定”。如此一來，在監察事項與紀檢事項的交叉範圍較大乃至重合的情況下，無論是單獨制定監察法規還是黨内法規，均會導緻現實中合一的權力結構被人為割裂，且會造成制度建設成本的浪費。因此，如果交叉範圍并不涉及法律保留事項，可以由中央紀委和國家監察委員會聯合制定黨内法規。當然，僅涉及到調整紀檢和監察的共性及關聯事項時，才可以聯合制定黨内法規，且不得借此規避國家法律的調整。
結語
監察法規的出現使得法律體系可以因應重大改革而不斷完善，但也對法律體系的穩定結構産生一定的沖擊。因此，全國人大常委會在給國家監察委員會賦權時，理應明确監察法規在我國法律體系中的定位，以便法律體系能夠盡快恢複原有的穩定結構。然而，全國人大常委會作出的《決定》，很大程度上是時間緊迫下的便宜之舉。此舉雖然為監察法規制定權提供了合法性依據，但對監察法規在我國法律體系中的定位卻有失安排。當然，考慮到《立法法》的修改隻是“對認識比較一緻、條件成熟的，予以補充完善；對認識尚不統一的，繼續深入研究”，因此也很難期待《立法法》在當初便進行修改。時至今日，國家監察委員會獲得監察法規制定權已有數年，并通過制定《監察法實施條例》行使了該職權，加之《立法法》的修改已明确列入“全國人大常委會2022年度立法工作計劃”，應當充分總結監察法規制定權的行使實踐，明确監察法規在我國法律體系中的定位，并在修改《立法法》時作出适當的規定。
