農業保險法基本原則的體系構造
及邏輯展開
陳運來
2003网站太阳集团副教授、法學博士
摘要：農業保險法在總體上是政策保險法，屬于經濟法範疇，并具有商法重要特征。農業保險法基本原則的遴選标準包括反映農業保險法所調整社會關系的本質、蘊含農業保險法根本價值、體現農業保險法基本内容、統轄農業保險法具體規則與凝聚農業保險法國際共識。農業保險法基本原則體系的内容包括社會效益至上原則、政府宏觀調控與市場調節相結合原則、農業大災風險重點防控原則、協同推進原則。以社會效益至上原則為目的性原則，以其他原則為工具性原則，共同構成一個完整體系。體系内的每項基本原則在立法上均有其獨特而具體的制度要求。
關鍵詞：農業保險法；基本原則體系；政策性農業保險；制度要求
目 次
一、引言
二、農業保險法基本原則的體系構造
（一）體系構造的邏輯起點：農業保險法的實質到底是經濟法還是商法
（二）農業保險法基本原則體系的争議
（三）農業保險法基本原則遴選标準的厘定
（四）農業保險法基本原則體系的内容構成
三、農業保險法目的性原則的邏輯展開
（一）社會效益至上原則應為農業保險法的目的性原則
（二）社會效益至上原則的具體展開
四、農業保險法工具性原則的邏輯展開
（一）政府宏觀調控與市場調節相結合等原則應為農業保險法的工具性原則
（二）政府宏觀調控與市場調節相結合原則的具體展開
（三）農業大災風險重點防控原則的具體展開
（四）協同推進原則的具體展開
五、結語
一、引言
法律基本原則乃體現法蘊含的根本價值、能構成法律體系神經中樞的法律原則。對法律基本原則進行集中統一規定是我國基本法律或重要法律制定的一貫模式，亦為我國立法的成熟經驗與鮮明特色，故農業保險法首要立法任務即是确立其基本原則。農業保險法基本原則是指貫穿農業保險法，蘊含農業保險法根本價值，規範農業保險立法、執法、司法、守法等行為的特有基本準則。從現行法看，1993年全國人大常委會制定并分别于2002年、2009年、2012年修改的《中華人民共和國農業法》（以下簡稱《農業法》）以及2012年國務院頒布并于2016年修改的《農業保險條例》（以下簡稱《條例》）隻對農業保險實施的基本原則進行了初步規定，即在《農業法》第46條第3款規定了“自願”原則，在《條例》第3條第2款規定了“政府引導、市場運作、自主自願和協同推進”這四項原則。這些關于原則的法律規定顯然對相關政策産生了直接影響。2014年8月10日發布的《國務院關于加快發展現代保險服務業的若幹意見》（國發〔2014〕29号）第5條第11項僅規定了與《農業法》中“自願”原則極為類似的“自願參保”原則，2019年5月29日中央深改委第八次會議審議并同意的《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》第2條則直接沿用了《條例》中的四項原則作為加快農業保險高質量發展的指導性原則。但上述法律原則和政策原則皆為工具性原則，缺乏目的性原則的引領，更何況其中的個别原則還不宜上升至基本原則的高度。顯然，這些較為簡單而片面的原則規範，不但在立法層面，而且在執法、司法和守法層面，已不能适應新時代鄉村振興戰略尤其是“加快建設農業強國”背景下調整錯綜複雜農業保險關系的現實需要，成為了我國農業保險整體實力由大轉強的主要制度性制約因素之一。
依照2015年修改的《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）第184條第1款“農業保險由法律、行政法規另行規定”的規定，并結合《條例》第3條第2款所述農業保險法四項原則等的規定可知，農業保險法的基本原則及其體系顯著區别于一般商業保險法的基本原則及其體系。在《條例》業已出台并實施超過十年、農業保險發展備受中央高層關注的情況下，應進一步完善農業保險相關立法，适時啟動《條例》的修改，并探索制定作為農業保險基本法的《中華人民共和國農業保險法》（以下簡稱《農業保險法》），以将實踐中行之有效的農業保險政策納入法治化軌道，從而大幅深化農村金融改革。鑒此，筆者拟在重點考察《條例》所規定的四項基本原則并充分參考學界既有理論研究成果的基礎上，專門對農業保險法基本原則的體系構造問題進行深入細緻的前瞻性探讨，進而為《條例》的修改和《農業保險法》制定中相關基本規則的創設、完善及實施提供基礎理論方面的探索。
二、農業保險法基本原則的體系構造
我國農業保險法基本原則的體系構造具有深厚的法理基礎。立法界和學界多有農業保險法基本原則體系的間接表達，也有少量直接針對此類基本原則體系的文本或理論表達。比較而言，立法上的文本表達顯得直接而簡略，學術上的理論探讨較為間接而深入。依照部門法基本原則體系構建的一般邏輯，隻有嚴格依照農業保險法基本原則的遴選标準，才能最終科學構建起此類原則體系。
（一）體系構造的邏輯起點：農業保險法的實質到底是經濟法還是商法
農業保險法基本原則體系的科學構造以此類法律的部門法歸屬判定為前提和基礎。原因在于，在每個部門法體系内，子部門法基本原則的确立會受到該部門法基本原則的顯著影響。比如，證券法的公開原則根源于商法的保障交易安全原則，公平原則根源于商法的維護交易公平原則，公正原則根源于商法的上述兩大原則。
根據目的及承辦機構等的不同，可在廣義上将保險分為商業保險、政策保險與社會保險三類。商業保險是營利保險，政策保險與社會保險是非營利保險。相應地，廣義的保險法也包括商業保險法、政策保險法與社會保險法。
在部門法歸屬上，商業保險法屬于商法範疇已成為理論界和實務界的共識；政策保險法作為政策性金融法的重要組成部分，顯然屬于經濟法中的宏觀調控專項法範疇，但因為政策保險仍是一種由國有或私營保險機構實施的以合同為媒介的服務性經營行為，具有商行為的重要形式特征即營業性與實質特征即市場交易性，所以政策保險法也必然具有商法的某些重要特征如自治性，以及私法與公法結合的二元性等；社會保險法作為社會保障法的主要組成部分，當然屬于經濟法中的宏觀調控相關法範疇。有鑒于此，以《保險法》為核心的一般商業保險法與以未來《農業保險法》為核心的政策保險法之間的關系，不宜簡單地界定為一般法與特别法的關系，而更宜視為分屬于商法與經濟法的子部門法的并列關系。這已在相關法律中得到直觀體現。《保險法》第2條規定：“本法所稱保險，是指……商業保險行為。”該法第184條第1款規定：“國家支持發展為農業生産服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定。”《農業法》第46條規定：“國家建立和完善農業保險制度。國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。”《條例》第1條規定：“……根據《中華人民共和國保險法》、《中華人民共和國農業法》等法律，制定本條例。”可見，《保險法》并不當然适用于農業保險；農業保險法實際上已采取與一般商業保險法相并列的單獨立法模式；農業保險法立法依據不限于屬于商法範疇的《保險法》，還包括屬于經濟法範疇的《農業法》和《中華人民共和國糧食安全保障法》等法律。此外，從《條例》第16條與第31條的規定可進一步推知，包括基本原則在内的商業保險法的有關規定隻有得到農業保險法明确認可時，才适用或參照适用于農業保險。
綜上，農業保險法與商業保險法之間的并列式關系定位，已經、正在并必将繼續對農業保險法基本原則的體系構造産生重大影響。一方面，具有經濟法性質的農業保險法必然在基本原則的體系構造上，深受經濟法基本原則的影響。比如，《條例》所規定的“政府引導、市場運作”原則根源于經濟法的國家協調經濟運行及市場優先等原則。另一方面，帶有商法尤其是商業保險法重要特征的農業保險法在基本原則體系構造上，也會受到商法基本原則的一定影響。比如，《條例》中的“協同推進”原則根源于商法的促進交易效率與保障交易安全等。不過，即使在部門法體系内一般法與特别法的關系模式中，各自的基本原則體系也很有可能是相對獨立的。有鑒于此，農業保險法基本原則的體系構造同經濟法與商法的基本原則之間，既存在密切聯系，也有着一定區别。
（二）農業保險法基本原則體系的争議
在農業保險法基本原則的體系構造上，自20世紀90年代以來觀點紛呈，迄今仍未有定論。從既有文獻看，其可概括為下列五類主要主張。其一，一原則類。依《農業法》第46條第3款的規定，此類基本原則隻有自願原則。其二，兩原則類。鄧齊濱主張包括政府調控與市場調節結合原則、自願投保與強制投保結合原則。其三，三原則類。張長利主張包括國家主導與适度扶持原則、基本保障原則、多種保險機制結合原則。其四，四原則類。筆者曾主張在政策性農業巨災保險制度模式下，農業保險法基本原則包括集中力量舉辦政策性農業保險原則、政府推動和市場運行結合原則、因地制宜原則、有限競争原則。此外，依《條例》第3條第2款與《浙江省實施〈農業保險條例〉辦法》第5條的規定，也可以認為農業保險法基本原則包括政府引導原則、市場運作原則、自主自願原則、協同推進原則。其五，六原則類。高偉主張，農業保險法基本原則包括總體補償原則、公共強制原則、政府扶持原則、試點原則、相關政策逐步出台原則、借鑒國外立法經驗原則。從上述各類主張的内容看，或強調農業保險的非營利性，或強調實施方式的自願性或強制性，或強調政府和市場的關系定位，或強調農業保險發展的全局性或穩健性等。
（三）農業保險法基本原則遴選标準的厘定
法律基本原則的确立須以一定标準為依據，标準的模糊或缺失将造成基本原則的漏設或濫設。由于農業保險法的實質是經濟法并兼具商法的某些重要特征，其基本原則遴選标準的确立應綜合考量經濟法與商法基本原則的遴選标準，以進行合理取舍。
關于經濟法基本原則，最典型的是有學者提出了三項遴選标準：高度标準，即強調此類原則須有其應有“高度”，以免與宏觀社會經濟政策原則、經濟法的宗旨或價值及具體規則等相混淆；普遍标準，即強調此類原則在法治諸環節中的“全程性”，并避免将經濟法體系内的子部門法原則上升為此類原則；特色标準，即強調本身“特色”，以免與其他部門法的基本原則或整個法律的共有原則相混同。該觀點的可取之處在于，十分強調遴選标準的确立應有助于顯著提升此類原則相對于其他法律原則和法律規則而言的可區分度。但該觀點也有似是而非的隐性邏輯缺陷：第一個标準直接以高度為維度，但因較為抽象而難以把握好不高不低的度；第二個标準實際上是以長度為維度，但全程适用的要求過高，實際上極難做到；第三個标準似以寬度為維度，因空洞泛化而難以把握好不寬不窄的度。雖然特色标準不宜作為标準，但所蘊含的特色理念仍可作為厘定此類原則遴選标準的根本指導思想。
關于商法基本原則，有學者對其遴選标準界定如下：反映商事關系本質特征；體現商法基本内容；統轄商法具體制度；貫穿于商法規範。筆者認為，前面三個标準具有相當合理性：第一，依法理學原理，商法所調整的社會關系的本質和類型化決定商法的部門法歸屬，亦決定商法基本原則的特有性；第二，基本原則為相關商事關系主體之間的權利義務關系設定總體框架，對商法基本内容産生直接或間接影響；第三，内容的概括性和抽象性必然會導緻此類原則對具體法律規則的統轄。美中不足的是，第四個标準為規範上的全程性标準，但在商事立法實踐中并非每個基本原則都能完全滿足它。
綜上，筆者基于特色理念，在充分分析借鑒學界相關研究成果的基礎上，拟将農業保險法基本原則之遴選标準概括如下。其一，反映農業保險法所調整社會關系的本質。農業保險關系乃人們在從事農業保險活動中所産生的社會關系的總和。盡管其所包含的一部分商業性農業保險關系具有一定營利性與明顯營業性特征而可被納入商事關系範疇，但鑒于在總體上以政策性農業保險關系居多，其本質應為體現政府對農業保險市場進行協調和幹預的經濟關系，即經濟法關系。此類原則的遴選标準應能對這一本質予以反映。其二，蘊含農業保險法根本價值。此類原則應具鮮明價值取向性，通常以公平為優先，以效率為補充。其三，體現農業保險法基本内容。此類原則盡管在規範形式上帶有一定的不确定性，但能為農業保險各類主體尤其是政府、農業保險人和農業生産經營者三大主體之間的權利義務關系奠定基本框架。其四，統轄農業保險法具體規則。此類原則同相關法律規則之間是綱目關系。前者應具有統轄性，否則，後者因缺乏總的原則指引而難以細化或展開，或者導緻其适用上的相互沖突。其五，凝聚農業保險法國際共識。農業保險已成為世界貿易組織框架下世界農業政策的重要走向之一。比如，在美國農業支持政策中，2014年至今是以農業保險為主導的風險管理時期。故此标準的确立将有力促進我國農業保險立法，并增強我國在國際農業原保險和再保險服務貿易中的話語權。
（四）農業保險法基本原則體系的内容構成
基于上述五個遴選标準，筆者認為，農業保險法基本原則應包括下列四項。
一是社會效益至上原則。其基本含義是，農業保險的舉辦應以社會效益為優先，以最大限度增進長遠的整體社會效益的最大化，而非追求個人、企業或集團利益（含經濟效益）的最大化。它根源于經濟法的社會利益最大化與實質公平原則。首先，反映農業保險法所調整社會關系的本質。農業保險關系區别于商業保險關系主要表現為，農業保險雖有雹災和火災等方面的少數保險産品可作為私人産品予以純商業性經營，但在總體上具有準公共産品屬性，是介于私人産品與公共産品之間且偏向于公共産品的一類産品，故農業保險關系常帶明顯的經濟法關系特征——非營利性。此項原則恰好體現出農業保險關系較強的倫理性，有利于協調因農業保險準公共産品屬性所緻農業保險各參與主體之間利益關系的失衡。其次，蘊含農業保險法根本價值。講求效率但更重視公平是全面深化農村财政金融體制改革、促進農業包容性增長和可持續發展的價值選擇。相應地，此項原則要求農業保險增進整體社會效益，而非實現某一特定主體經濟效益最大化，這是對農業保險法公平價值的深刻體現。再次，體現農業保險法基本内容。它所含特殊目的性因素，必然要求農業保險法内容涵蓋從政策性與合作性農業保險人等基本主體制度到農業保險的合同、補貼、基金等基本行為制度的極寬廣範圍。複次，統轄農業保險法具體規則。其高度抽象性可為具體農業保險法律規則的創設預留極廣泛空間，其高度倫理性可為具體農業保險法律規則的創設指引正确方向。最後，凝聚農業保險法國際共識。從美國、法國、西班牙、日本等國的農業保險立法看，其均主張農業保險的發展應秉持以整個社會為核算單位的基本理念，而不受民法等價有償原則與商業保險法損失補償原則的嚴格束縛。我國農業保險立法對此項原則的确立，也将帶來以确保國家糧食安全與實現整體社會穩定為核心目标的廣泛經濟福利和政治福利。
二是政府宏觀調控與市場調節相結合原則。其基本含義是，在農業保險發展中既要發揮政府的主導或引導作用，也要發揮市場機制的自發調節作用，讓兩者形成合力以避免“雙重失靈”。它根源于經濟法的國家協調經濟運行及市場優先等原則。首先，反映農業保險法所調整社會關系的本質。此原則的确立乃農業保險準公共産品屬性的必然要求。一方面，此屬性在客觀上要求政府積極實施宏觀調控，尤其要加強财稅支持力度，以對農業保險正外部性所緻失衡的農業保險利益關系進行再分配，并在相當程度上解決信息不對稱所引發的逆選擇與道德風險。另一方面，此屬性亦要求市場機制發揮積極作用以減輕政府财政負擔。這樣，在政府、市場、社會内部及其相互之間必然形成多種利益關系，其中政府與市場之間的關系，以及政府内部的關系，多為經濟法關系。其次，蘊含農業保險法根本價值。政府宏觀調控旨在促進農業保險發展并維護農業穩定，必然蘊含農業保險法公平價值；而市場調節恰好蘊含農業保險法效率價值。再次，體現農業保險法基本内容。在基本主體制度上，政府和市場結合暗示農業保險人的來源系由政府直接設立，或按市場規律産生。在基本行為制度上，它體現了政府和市場在農業保險中的不同行為方式。複次，統轄農業保險法具體規則。它表明農業保險發展離不開政府與市場的配合，從而對兩者在農業保險中的作用機制提出相應具體要求。最後，凝聚農業保險法國際共識。世界農業保險主要舉辦國在農業保險立法中，都很注重發揮政府與市場的合力。我國農業保險立法對此項原則的确立與堅守，也已經、正在并将繼續有利于在世界貿易組織《農業協定》框架下，充分而合理地調動這兩方面的國内外資源，來構建農業保險高質量發展的長效促進機制。
三是農業大災風險重點防控原則。其基本含義是，作為農業風險管理工具的農業保險的組織與運作，應主要圍繞農業大災風險的防範和控制這一中心任務而展開。它根源于農業法的農業可持續發展原則、商法的商主體維持與确保營業或交易安全原則、商業保險法的損失補償與風險預防相結合原則。首先，反映農業保險法所調整社會關系的本質。農業大災風險的發生是造成農業保險市場失靈的主要原因之一，而由政府牽頭着重構建農業大災風險分散機制，可有效矯治農業保險市場失靈。由此引發的社會關系也就必然具有經濟法關系的屬性。其次，蘊含農業保險法根本價值。它要求在農業大災風險分散機制中，一方面激發農業保險人的企業社會責任擔當，另一方面充分發揮政府尤其是财政的作用，從而蘊含農業保險法公平價值。再次，體現農業保險法基本内容。農業大災風險分散機制乃政策性農業保險制度建設的核心内容和最大難點，而此項原則的确立必将對我國農業大災保險法律制度的構建産生巨大推動作用。複次，統轄農業保險法具體規則。其重點指向性可為具體農業保險法律規則的創設指明主要而正确的方向。最後，凝聚農業保險法國際共識。農業大災風險分散機制是各國實現農業保險可持續發展的主要基石。世界主要農業保險舉辦國在這方面的立法經驗大緻可概括為兩點：一是十分重視農業再保險與農業大災保險基金這兩大支柱的法律機制建設，尤其是在農業再保險法律機制建設上成果頗豐；二是在農業大災保險的财政支持法律機制上下足功夫。于此情形，此項原則的确立必将對我國央地多級财政支持型農業大災保險法律制度的構建，在合理借鑒域外相關有益經驗上，産生積極促進作用。
四是協同推進原則。其基本含義是，農業保險發展須契合差異協同律，貫徹整體發展觀，齊心協力，統籌兼顧。它根源于經濟法的國家協調經濟運行原則以及商法的促進交易效率、保障交易安全與維護交易公平原則等。首先，反映農業保險法所調整社會關系的本質。農業保險利益結構極其複雜，參與主體的範圍遠超農業保險合同當事人。按照此項原則的要求，當政府在與農業保險相關的計劃、财稅補貼、優惠貸款、國有資産投資、統計與審計等活動中以宏觀調控者身份出現時，由此所生農業保險關系就具有經濟法關系之性質。其次，蘊含農業保險法根本價值。我國農業保險發展正呈現出區域、主體、标的、管理與制度上的多重複雜性，難以充分兼顧公平與效率，故亟需在集中統一領導下協同推進，以盡量促進公平與效率的有機結合。再次，體現農業保險法基本内容。農業保險協同推進的終極目标是實現在政府主導或引導下的多層次體系、多渠道支持、多主體經營、多地區共同發展。這就為農業保險法基本主體與行為制度的構建指明基本方向。複次，統轄農業保險法具體規則。農業保險的統籌發展需要從組織到運作的配套法律規則來指引、評價、預測和矯治。此項原則的确立能為農業保險法具體協同規則的構建與完善提供總體框架。最後，凝聚農業保險法國際共識。鑒于農業保險的發展是一項十分浩大的系統性工程，世界主要農業保險舉辦國多采取協同推進的辦法，綜合施策。比如，西班牙《農業保險法》規定，該國對農業保險采取公私混合式跨部門協同推進模式。由多家私人農業保險公司負責直接經營，并由以下四個職能部門負責監管：經濟與财政部保險司為農業保險公司的管理機構，主要負責保障投保人權益，促進農業保險市場健康發展；農業部農業保險局，主要行使農業保險管理職責；農業再保險公司受政府委托，為私人農業保險公司提供再保險；農業保險總公司對農業保險發揮行業監督作用。與他國相比，我國社會主義制度具有集中力量舉辦農業保險的體制優勢，就更有必要在《條例》業已确立此項原則的基礎上，在未來農業保險立法中繼續恪守該原則了。
依系統層次性原理，系統内的各要素存在種種差異，使得系統組織在功能上呈現出一定的等級秩序性。一個完整的法律基本原則體系是由目的性原則與工具性原則兩大部分構成的。同理，在農業保險法基本原則體系中，依性質及所起作用的不同，筆者将這些基本原則劃分為兩大層次：第一項原則系目的性原則，在農業保險法基本原則體系中起本源性作用；其他幾項原則均為工具性原則，在農業保險法基本原則體系中也分别發揮重要作用。
三、農業保險法目的性原則的邏輯展開
農業保險法目的性原則是指體現農業保險法根本目的，蘊含農業保險法根本價值，并在農業保險法基本原則體系中起本源性作用的原則。它是選擇、評價與統率工具性原則的根本準則。故此類原則的準确認定将對農業保險法制度構建産生根本性的深遠影響。
（一）社會效益至上原則應為農業保險法的目的性原則
在農業保險法基本原則體系中，社會效益至上原則應為目的性原則，主要理由如下。
其一，體現農業保險法的根本目的。在語義上，目的是人們在行動之前根據需要在觀念上為自己設計的要達到的目标或結果。社會效益則是與經濟效益相對立的一個概念，大緻包括兩種含義。一是全社會的經濟效益。它是從國民經濟全局出發，對社會再生産各領域經濟效益的綜合考察與全面權衡。二是社會領域的效益。它主要是從社會的角度考察經濟活動的綜合效益。在此處為第二種含義。至上是最高之意。社會效益至上類似于社會效益最大化，但其地位維度的表達比後者數量維度的表達，顯然立意更高；大緻相當于總體報償，與後者以整個社會為核算單位的語義極為接近，但在表達上更為直接、鮮明、精準；與公共選擇也似有異曲同工之妙，但跟後者以個人主義作為理解社會選擇和公共決策的理論進路相比，在行為目的性上高下立判。上述語義分析表明，此項原則的确立能促使決策者通過理性選擇來妥善安排農業保險這一準公共産品的決策活動。在根本上，有關農業保險的公共決策應優先追求社會效益。究其原因，農業保險的正外部性極強，使其經濟效益偏低而社會效益尤大。
其二，最深刻地蘊含農業保險法的公平價值。公平價值與效率價值相對應，通常指投入、獲得等諸要素在所有參與者之間均衡分布。在農業保險的公共決策中，政府應選擇使社會效益最大限度地超過社會成本的政策，并力避社會成本高于社會效益的政策，以充分體現公平價值。總之，此項原則将長遠的整體社會效益置于個人、企業或集團的利益之上，在最大程度上蘊含着公平價值。并且，它對公平價值的彰顯主要基于農業保險發展宏觀目标的視角，立意尤高，具有極為深遠的立法指導意義。
其三，在基本原則體系中發揮本源性作用。阿列克西的碰撞法則認為，原則之間也會發生碰撞，這就需要确定某項原則優先于其他原則。某一原則對另一原則的幹預愈強，表明其原生性愈明顯。具體到農業保險法領域，其基本原則之間也難免發生碰撞。當存在沖突時，這項原則應優先于後三項原則适用。盡管農業保險法基本原則皆不同程度地蘊含公平、效率價值，但其他原則對農業保險立法、執法、司法、守法活動的準則功能的發揮，從本源上均有賴于此項原則的指引、評價與矯治。原因在于，此項原則體現着農業保險發展的終極目的，理應作為地位居首的原生性原則，而其他原則影響範圍主要局限于制度構建層面，是地位稍遜的派生性原則。
（二）社會效益至上原則的具體展開
社會效益至上原則直接揭示農業保險的根本宗旨是追求社會效益最大化，對農業保險利益均衡起到正本清源的奠基與促進作用。據此，它的确立将主要産生以下幾項具體制度要求。
其一，農業保險政府績效的評估規則。此類評估系通過一定方法、标準與程序，對政府部門及其官員的職責行使、管理效率、服務質量、公衆獲得感和信任度等進行考核和評價，以增進農業保險政府績效。此項原則要求打破政府績效評估長期偏重經濟指标的慣性，而将開辦農業保險的業績納入此類評估的指标體系，以提升各級政府尤其是地方政府對農業保險發展的重視度，優化其發展農業保險的路線、方針和政策。特别是，此類評估能較為準确地評價政府在農業保險發展中的支出和回報，及時找出政府對農業保險支持和監管等工作的不足，為後續相關政府決策提供大量真實可靠的基礎數據，避免決策失誤導緻農業保險發展受阻。在實踐中，我國許多地方政府已開始嘗試将農業保險納入政府績效評估的指标體系。為此，筆者提出如下農業保險立法建議：一是通過明文規定将政策性農業保險業績納入各級政府績效評估的指标體系，從而為農業保險政府績效評估提供直接、基本的法律依據；二是秉持實質法治理念健全此類評估方式，将評估的形式合法合規性與客觀公正性有機結合起來；三是規定此類評估的重點考核對象為相關“關鍵少數”領導幹部，以極大增強其實施效果。
其二，農業保險組織與運作的社會效益導向規則。其主要包括以下方面。（1）非商業性農業保險人的市場準入規則。在大多數市場交易中，商業保險人的營利性和農業保險的非營利性相悖，導緻此類保險人無意介入農業保險市場或介入動力不足而出現農業保險供給側萎靡的不利後果。政策性與合作性農業保險人的設立和運作不以營利為宗旨，能克服前者經營農業保險的主觀局限性。為此，建議未來農業保險立法在《農業法》第46條第2款與《條例》第2條第2款對合作性農業保險人有所規定的基礎上，進一步規範這類農業保險人的設立條件與程序；并允許設立全國性和區域性的政策性農業保險人。（2）政策性農業保險業務的非營利性目的規則。此項原則要求農業保險人在舉辦農業保險尤其是政策性農業保險業務時，一般應當進行非營利性經營。究其原因，一方面，農業保險的系統性風險與極強正外部性決定了農業保險經營在整體上難具營利性，而政策性農業保險業務非營利性目的規則的創設契合農業保險的這一基本特征；另一方面，出于對特定情境公益損害的考量，政策性農業保險業務非營利性目的規則的創設有利于把農業保險費率維持在較低且基本合理的水平，從而刺激政策性農業保險産品的長期有效需求。因此，農業保險法應明确規定政策性農業保險業務實行保本微利經營。（3）農業保險人等的企業社會責任規則。傳統商法學理論認為，基于投資而産生、形成或衍生的資本權在營業領域和商事權利體系中具有初始性、基礎性地位。但從“擴大了的個人”到“縮小了的社會”的觀念轉變，是對公司等企業在社會治理體系中的重新定位，是整體主義哲學觀的客觀要求。企業社會責任突破了企業的絕對營利性，而強調企業社會影響力的各個方面。此項原則要求農業保險人等企業在農業保險經營中承擔相關社會責任。例如，針對小農戶農業保險産品的缺位現象，可在立法上鼓勵農業保險人積極探索家庭财産綜合保險、天氣指數保險、區域産量保險、收入保險、食用特色農産品安全責任保險、“互聯網或人工智能或區塊鍊+保險”模式等在農村地區的普适性。同時，其他類型農業保險利益相關者也跟進提供相應産品或服務，形成農業保險發展合力。例如，針對農業企業融資難現象，可在立法上鼓勵正規金融機構向參保農業企業提供差異化農業保險優惠貸款。
其三，農業保險利益共同體促進規則。農業保險法應多策并舉，大力培育具有鮮明中國特色的農業保險廣泛利益共同體。構建讓小農戶和新型農業經營主體共生共榮的農業保險利益分配法律機制，以精誠合作理念促進多主體互利共赢；構建可滿足中國式現代化需要的區域性農業保險制度，以求同存異理念促進多地區農業保險共同發展；構建作用于社會治理的ESG（環境、社會、治理）綠色農業保險法律機制，以“以農為本，改善民生”等理念，在《中華人民共和國民法典》第9條等制度框架下，促進多領域利益實現。
其四，對農業保險違法行為的懲治。受農業保險正外部性、信息不對稱、主體目的性差異、過度競争等因素影響，虛假承保理賠、無故拒賠惜賠、騙取保險金、惡意套補、違法使用保險資金等農業保險違法違規現象一直屢禁不絕。依公共利益理論，對以保險欺詐為主的農業保險違法活動實施全面監管，并追究其法律責任，能在很大程度上糾正農業保險市場的不公平和無效率，健全農業保險法治化營商環境的合規機制，促進社會效益最大化。
我國各類農業保險主體的違法行為的表現形式及其法律責任均不盡相同，可區分為以下三種主要情形。（1）投保人應對其違反如實告知義務、騙取保險金與惡意套取農業保險财政保費補貼資金的行為，承擔保險欺詐的民事、行政或刑事責任，對其拖欠保費和違反防災減損義務的行為應分别承擔相應違約責任。比如，投保人因重大過失未履行如實告知義務的，鑒于現代保險法理念多傾向于承認重大過失行為的可保性，可借鑒域外法經驗，規定被保險人對農業保險人的保險金比例賠付請求權；對于投保人故意為不實告知的，鑒于存在欺詐意圖，在解除合同外亦應允許農業保險機構行使撤銷權；非因上述情形違反告知義務的，應允許農業保險機構終止保險合同，終止僅向将來發生效力。（2）農業保險人應對其非法經營、違反提示或說明義務、虛假承保理賠與惡意套取農業保險财政補貼資金的行為，承擔保險欺詐的民事、行政或刑事責任，對無故拒賠或惜賠行為承擔違約責任，對違法使用保險資金行為承擔行政責任乃至刑事責任。以違法使用保險資金行為的刑事責任為例。衆所周知，财産乃為個人自由發展服務的工具，蘊含着法益持有者的行動機會，因其相對于人的功能性與工具性而受到刑法保護。保險資金當然也不例外。違法使用保險資金在刑法上可能涉及違法運用資金罪、職務侵占罪和貪污罪等。第一，農業保險公司違反國家規定運用保險資金的，就構成《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第185條之一第2款規定的違法運用資金罪，對其直接負責的主管人員與其他直接責任人員，依照該條第1款的規定處罰。在審判實踐中，情節嚴重為此罪的入罪标準，情節特别嚴重為此罪的情節加重犯。第二，對非國家工作人員主觀故意侵占農業保險人的保險資金據為己有達到數額較大程度，就構成《刑法》第271條至第272條規定的職務侵占罪。第三，至于貪污罪，則是按《刑法》第382條至第383條的規定，對國有農業保險公司中從事公務的人員和國有保險公司委派到非國有農業保險公司的人員騙取保險金的行為以此罪論處。第四，若國有農業保險公司及其工作人員違反國家有關規定，在保險資金使用中利用職權或職務上的影響為特定關系人牟取數額較大的非法利益，則可通過在《刑法》中增設利用職權非法牟利罪或利用職權輸送利益罪的方式來定罪量刑。（3）政府部門及其工作人員應對其違規批準，非法侵占、挪用或拖欠、遲延支付以及騙取農業保險财政補貼資金等行為，承擔行政責任乃至刑事責任，但不包括民事責任。比如，對财政部門及其官員拖欠、延付或拒付農業保險财政補貼資金行為如何追責，應具體問題具體分析。鑒于我國立法機關無權配置包括财政資源在内的行政資源，若貿然以法律所設定的行政目标去評價财政部門及其官員的履職情況，就可能喪失行政可問責性的公共倫理基礎，難以産生正向激勵，反而可能扭曲履職行為，故建議不對不具有履行财政補貼職責作為可能性者追責；對具有履行财政補貼職責作為可能性者，一般隻需依《财政違法行為處罰處分條例》第6條第3項關于滞留應當下撥的财政資金的規定責令改正即可，對構成犯罪的工作人員才依《刑法》第397條以濫用職權罪或玩忽職守罪論處。
四、農業保險法工具性原則的邏輯展開
農業保險法工具性原則是指蘊含農業保險法根本價值，并遵從和服務于總的目的性原則的原則。此類原則的準确認定将對農業保險法制度構建産生多維度的重要影響。
（一）政府宏觀調控與市場調節相結合等原則應為農業保險法的工具性原則
在農業保險法基本原則體系中，政府宏觀調控與市場調節相結合原則、農業大災風險重點防控原則以及協同推進原則應為工具性原則，原因如下。
其一，最直觀地體現農業保險法公平與效率結合但偏重公平的價值。價值取向選擇不但直接影響農業保險資源配置，進而影響農業保險可持續發展，而且直接影響農業保險法的立法質量與實施效果。從我國實際國情需要看，在農業保險發展中不宜照抄歐美發達國家将公平與效率并重或偏向于效率的做法，但可借鑒日本公平優先、兼顧效率的理念，由政府采取有力措施主導或引導市場。并重點防控農業大災風險，建立以政府信用作支撐的行業公信力，協同推進農業保險。
其二，在邏輯上根源于社會效益至上原則。如前所述，絕大多數農業保險産品屬于準公共産品，其生産經營不得以營利為目的，而應以社會效益為優先。為體現社會效益至上，在政府與市場關系的定位、農業保險的供需激勵、産品開發、科技應用、大災防控、部門協同、區域布局等方面均具有獨特而複雜要求。尤其在政府與市場關系的定位、大災防控與部門協同上，如何處理好社會效益與經濟效益之間的關系，農業保險産品相對于農村硬公共設施、涉農保險和農村互助醫療等絕大多數其他準公共産品而言，要複雜得多。由此看來，這三項原則皆因社會效益至上原則而确立，是後者的延伸和發展。
其三，在基本原則體系中分别發揮重要作用。經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系。一方面，鑒于政府幹預是中國特色社會主義市場經濟與自由資本主義市場經濟的顯著差别，亦為其相對于自由資本主義市場經濟的優勢所在，我國農業保險的發展尤應充分發揮此優勢。另一方面，在宜實行純商業化經營的少數農業保險領域，讓市場在資源配置中起決定性作用，在不宜實行純商業化經營的多數農業保險領域，讓市場在資源配置中起基礎性或補充性作用。可見，政府宏觀調控與市場調節相結合原則的确立能有效解決農業保險資源配置問題。
農業作為弱質産業，極易發生系統性風險并蒙受巨損，而嚴重的财産損失會激化農業保險利益沖突，甚至可能導緻農業保險體系崩潰。有關統計數據表明，自《條例》于2013年實施以來，我國農業财産保險的經營風險比一般财産保險的經營風險明顯要高出不少（見表1）。大災風險管理制度已成為政策性農業保險制度的核心内容，也是農業保險可持續發展的關鍵條件之一。可見，農業大災風險重點防控原則恰能直觀而準确地體現農業保險人主要經營成本控制與農業保險可持續發展之間的辯證關系。
表1 我國一般财産保險業務與農業财産保險業務對比表（單位：百萬元）
數據來源：2014年至2023年《中國保險年鑒》，北京雅昌藝術印刷有限公司出版。筆者根據收支數據計算出支收比。
農業保險結構性矛盾猶存，地方政府和保險業界對市場運作的執行性差異已成為制約農業保險發展的重要因素，故把視野轉向于協同推進就成為一條可行改革思路。與此相适應，作為一項典型工具性原則，協同推進原則對主體協同、産品協同與政策協同等方面制度的可操作性要求極高，對農業保險執行性差異問題的解決起到不可替代的作用。
（二）政府宏觀調控與市場調節相結合原則的具體展開
農業保險發展須同時發揮政府和市場的作用，缺一不可，尤其要防止市場失靈。其中，政府宏觀調控指政府幹預機制在農業保險中起主導或引導作用；市場調節指市場機制在農業保險中起基礎性和交易性等作用。此項原則的确立主要産生以下幾項具體制度需求。
其一，政府與市場關系的清晰法律定位。在《條例》第3條第2款所規定的“政府引導、市場運作”原則的基礎上，有必要盡快修改《條例》或适時制定《農業保險法》，正式确立農業保險中政府的主導或引導地位與市場的基礎地位等，既不生搬1994年至2003年的片面市場化機制，也不退回20世紀50年代政府包攬模式。一方面，允許甚至提倡由财政部門直接出資設立政策性或商業性農業保險人來經營農業原保險或再保險業務，或者規定由政府有關部門出面提供再保險或财稅支持，科學構建農業保險大災風險分散體系等，以維護農業保險經營的長期穩定性。另一方面，通過立法積極培育農業保險市場微觀供需主體，并健全合同機制等，以分類發揮市場要素的決定性、基礎性或補充性作用。
其二，有限競争制。在一個不完全市場中，農業保險人的數量并非多多益善，但也不允許獨家壟斷。因而農業保險經營體制建構的上策是在市場準入上實行有利于控數量提質量的有限競争。在相關法律制度設計上，基于法律人格的相對性原理，應重點完善地方性農業保險人遴選制度。為此，建議農業保險法在總結《條例》第17條第1款與2020年6月1日發布的《中國銀保監會辦公廳關于進一步明确農業保險業務經營條件的通知》等經驗基礎上，進一步細化規定農業保險人的類型、組織形式及其設立或準入、變更、終止或退出的條件和程序。
其三，政策性農業保險的商業化經營模式。鑒于農業保險在性質和歸類上屬于經營型準公共産品範疇，通過商業保險公司經營政策性農業原保險業務已成為世界各國農業保險經營模式的基本選擇。這樣不但能大幅提升經營效率，節約财政補貼支出，而且能有力促進公平，防止壟斷。我國當然也不例外。此模式已在《條例》第3條和第7條中有所體現，并應在未來農業保險立法中予以進一步确認和規範。
其四，自願投保與強制投保的結合。合同當事人合意範圍的确定于理論與實務均具有重要意義。單純自願投保無法解決農業保險需求不足、逆選擇、排斥困難農戶等問題；而一味強制投保既有悖于法理和市場法則，也可能引發甚至激化社會矛盾。鑒此，未來農業保險立法應改變現行《農業法》第46條第3款與《條例》第3條第2款、第4款規定的純粹自願投保方式，推行純粹的自願投保、附限制條件的自願投保與強制投保三種方式相結合，尤其應巧妙地推行附限制條件的自願投保方式。
其五，政府财稅支持與農業保險自我财務平衡的統一。國外法定财稅支持方式有保費補貼、經營管理費補貼、基金虧空補貼與稅收優惠等。我國也很有必要以保障國家糧食安全為重心，突破《條例》第7條和第9條第1款隻規定保費補貼并簡單規定稅收優惠的做法，在農業保險法中對财稅支持的險種、方式和比例等加以優化。當然，立法也應鼓勵農業保險人不斷提升經營管理能力，在《條例》和《農業保險大災風險準備金管理辦法》等制度框架下實現自我财務平衡，以減輕财稅補貼壓力，降低逆選擇與道德風險。
（三）農業大災風險重點防控原則的具體展開
《條例》第8條明确規定我國要建立央地财政支持的“農業保險大災風險分散機制”，但此類機制的構建是一個十分複雜的系統工程。為加快農業保險高質量發展，未來農業保險法中此項原則的正式确立将主要産生或增加以下幾項具體制度需要。
其一，農業再保險風險分散規則。其主要包括以下内容。（1）業務範圍。建議立法基于風險分散、持續經營與合理激勵等維度的綜合考量，将各類農業再保險人的業務範圍加以區分性規定。換言之，應規定商業性農業再保險人一般主營國内外商業性農業再保險業務，但在政策性農業再保險人缺位時，還可兼營國内政策性農業再保險業務；規定政策性農業再保險人主營國内政策性農業再保險業務；規定合作性農業再保險人兼營特定行政區域内的商業性與政策性農業再保險業務。（2）賠付義務。在再保險事故發生後，分入人應在再保險合同規定的責任範圍内承擔損失賠償責任。分入人的賠償責任是為了補償分出人的損失，但分出人實際是否已向農業原保險合同中的被保險人（以下簡稱原被保險人）履行賠償責任，則與分入人無關，分入人不得以分出人未向原被保險人履行賠付義務為由，拒絕履行其根據再保險合同應向分出人承擔的賠償責任。原被保險人也無權直接向再保險分入人提出索賠要求。
其二，農業大災保險基金風險分散規則。其主要包括以下内容。（1）基金模式法定。我國目前僅建立地方性農業大災保險基金的模式存在資金籌集渠道過窄、管理運作成本過高、監督機制不完善、缺乏有力财政支持等缺陷。故最佳辦法是通過立法規範建立統一的國家農業大災保險基金，也允許縣區級以上地方政府建立和健全地方性農業大災保險基金，以使此類基金發揮出最大的風險分散功效。（2）基金籌集渠道法定。此類基金的法定籌集渠道應涵蓋政府投入、參保農業生産經營者的投入、農業保險人的投入、資本市場籌集、社會捐贈等，但以前四種為主。（3）基金運用方式法定。農業大災保險基金的法定運用方式應包括賠償農業大災損失、預防農業大災風險、資助農業大災風險管理科研活動以及投資等，但以前兩種為主。
其三，農業大災保險産品規則。其主要涉及保險責任與費率問題。關于前者，因為農村居民很大一部分财産系農、林、牧、漁的初級産品，新型農業經營主體表現尤甚，所以建議通過立法明确地将地震、台風、洪水、幹旱、核污染等大災風險均納入農業保險的保險責任範圍，對于恢複農業生産、維護農村地區穩定以及促進農業生産經營者增收意義重大。比如，在昆明市民謝某某訴某财産保險公司沾益支公司養殖業保險賠付糾紛案中，原告請求被告按保險金額227880元賠付洪災全損，被告則以保險标的物能繁母豬具體死亡數量無法确定為由拒賠。法院審理認為，本案原告所遭災損屬于保險合同約定的保險責任範圍，根據災情證據可合理推定保險标的物全損的事實，遂判決原告勝訴。關于後者，因為農業大災風險具有明顯地域性特征，此類保險費率的科學厘定就很可能涉及農業保險風險區劃問題，所以建議在農業保險立法中，應盡快建立與完善此類風險區劃法律規則。
（四）協同推進原則的具體展開
習近平總書記指出：“我國社會主義制度能夠集中力量辦大事是我們成就事業的重要法寶。”《條例》将協同推進原則法定化，是我國集中力量辦大事的現代法治理念在農業保險立法中的直接體現，對促進農業保險高質量發展大有裨益，故可直接為未來農業保險立法沿用。此項原則的确立主要涵蓋以下幾項具體制度要旨。
其一，跨行政部門及政策的協同規則。基于央地政府之間财政、金融事權劃分十分複雜等國情，農業保險的運作涉及多級多個政府部門緊密的主體協同和政策協同。隻要任一部門推進不力，就可能導緻運行不暢乃至無法運行。這亦是影響農業保險法未來實施效果的關鍵因素。鑒此，農業保險法應在《條例》關于政府及相關部門職責分工較為粗放式規定的基礎上，進一步做好規定的細化、升級工作，加強農業保險法與其他财政金融法的協同。尤其是針對國務院組織架構内尚無專門的農業保險協同推進機構的情況，建議農業保險法予以彌補，明确規定在農業農村部内設立副部級農業風險管理總局，負責全國農業保險的協同推進工作等。此外，農業保險法還應着力建立基層政府協同推進農業保險發展的激勵約束機制。
其二，農業保險人的協同規則。不同農業保險組織形式适應不同農業保險條件，而不同農業保險組織形式又各有利弊。有鑒于此，《條例》第2條第1款将保險機構明确界定為保險公司及依法設立的農業互助保險等保險組織，以此在立法上正式确認我國農業保險的多主體經營格局。由于這一規定可有效避免在農業保險供給側形成壟斷或出現過度分散化從而産生良好協同發展效應，在以後制定《農業保險法》時應被直接吸收，并予以進一步細化。比如，可将農業保險共保體這一組織形式明确載入法律條文。
其三，農業保險産品體系的協同規則。依保障對象，應通過立法建立小農戶和現代農業發展有機銜接的農業保險産品體系；依業務範圍，應通過立法建立兩業險和“以險養險”等互促的農業保險産品體系；依資本來源，應通過立法建立國資和民資融合、内資和外資互補的農業保險産品體系；依業務承保方式，應通過立法建立原保險與再保險相匹配的農業保險産品體系；依科技應用，應通過立法建立傳統科技和現代高新科技結合的農業保險産品體系；依保障水平，應通過立法建立一般風險保障與巨災風險保障共存、損失補償和福利保障共生的農業保險産品體系；依财政支持層次，應通過立法建立央地多級補貼呼應的農業保險産品體系。
五、結語
基于上述研究可知，農業保險作為農業産業政策工具，各國理論和實踐已反複證明國家幹預的必要性，這也是我國農業保險經過多年市場化運作後得出的結論。這就使農業保險法理所當然地成為經濟法的子部門法，但又帶有商法的某些重要特征。相應地，農業保險法基本原則的體系構造及其制度含義也必然受到經濟法基本原則的深刻影響與商法基本原則的一定影響。表現在内部層次上，農業保險法基本原則體系應是以社會效益至上原則為目的性原則，以政府宏觀調控與市場調節相結合原則、農業大災風險重點防控原則以及協同推進原則為工具性原則的内在有機聯系的統一整體。這些原則的互補将使農業保險立法實現合目的性與合規律性的統一。至于在法律文本表達上，宜采用分别獨立規範的形式，通過完整條款對農業保險法基本原則進行清晰規定，以發揮條款輔助裁判的功能。此外，鑒于《農業法》和《條例》受立法曆史條件的局限而對農業保險法基本原則規定得較為簡單且片面，未來應以《農業保險法》的制定為中心，以《條例》的修改與完善等為重要抓手，共同構建農業保險法基本原則的完整體系，以便既在立法理念和技術上科學統率農業保險法律規範體系的構建，又在執法、司法與守法層面正确指引農業保險法的實施，從而為我國農業保險在保費規模已躍居全球第一并突破千億元大關以後，實現由大轉強發展，提供理想法治環境。
作者：陳運來（2003网站太阳集团副教授、法學博士）
來源：《政治與法律》2024年第9期“主題研讨——保險市場發展與保險法制變革”欄目。因篇幅較長，已略去原文注釋。
轉自 | 政治與法律編輯部
