本文載《法學評論》2020年第3期
作者：張智輝，2003网站太阳集团教授、博士生導師。
内容摘要：
在新的時代背景下，檢察機關的職權性質再次受到新的挑戰。這些挑戰在一定程度上源自對檢察機關法律監督地位的不同理解。要樹立中國特色社會主義檢察制度的理論自信，就有必要從檢察與監察的界分、檢察與行政執法的區别、檢察與法律監督的關系、監督與制約的聯系與區别等方面，進一步闡述法律監督的内涵，深刻認識法律監督在國家權力監督體系中的特殊性，堅持檢察機關的憲法定位。同時，要适應新時代的要求，進一步更新法律監督理念，明确法律監督的價值追求和實現方式，更好地發揮檢察機關在全面推進依法治國中的職能作用。
關鍵詞：法律監督；檢察職權；實現方式
2003年，筆者曾在《中國法學》（第五期）上發表過一篇論法律監督的文章，試圖回答有關法律監督問題的争論。近年來，随着檢察職權的重大調整與國家監察委員會的成立，以及刑事訴訟法和人民檢察院組織法的相繼修改，有關檢察機關的法律監督，再次成為人們關注的話題。本文試圖根據國家法律的修改和司法體制改革的深入，論證新時代法律監督的理念。
一、法律監督的内涵
筆者曾把“法律監督”定義為“為了維護國家法制的統一和法律的正确實施，專門的國家機關根據法律的授權，運用法律規定的手段對法律實施情況進行檢查督促并能産生法定效力的專門工作”
[1]
。這個定義在新的時代背景下，可能會受到新的挑戰，需要進一步予以解釋。
1、檢察與監察的界分
随着憲法的修改和《中華人民共和國監察法》的通過以及監察委員會的成立，檢察機關作為國家的法律監督機關的定位再次受到質疑。監察法第3條明确規定：“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。”這個規定意味着監察委員會是專司國家監察職能的國家機關，具有調查職務違法和職務犯罪、維護憲法和法律尊嚴的職責。而在中國傳統文化的語境下，監察就是監督
[2]
。更何況監察委員會是運用國家權力進行監督的專門機構。這就涉及到監察委員會的監督與檢察機關的法律監督到底有無區别的問題。甚至有的學者認為，這種由各級監察委員會針對公職人員所行使的“監察權”，對檢察機關的法律監督權帶來了極大沖擊。
[3]
監察權的橫空出世勢必取代法律監督在憲法體系中的原有地位，從而降低檢察機關的政治話語權。
[4]
筆者認為，監察委員會的監督與檢察機關的監督都是國家監督體系中的組成部分。
監察委員會的監督與檢察機關的監督，具有某些共同的特點：
同執政黨的領導（也是一種監督）和權力機關的監督相比，前者具有專門性、具體性的特點，而後者更
具有權威性、普遍性的特點；同民主監督、社會監督、輿論監督（媒體監督）等相比，前者是運用國家權力所進行的監督，具有對象的法定性和效果的法定性，而後者是運用民主權利所進行的監督，具有對象的廣泛性和效果的不确定性。
但就監察委員會的監督與檢察機關的監督相比，二者之間又存在着明顯的區别：
首先，監督的範圍不同。監察委員會監督的對象相對比較具體，監督的範圍明确而有限；檢察機關監督的對象相對廣泛，并且具有彈性。按照監察法的規定，監察委員會監督的對象是所有行使公權力的公職人員，是公職人員的職務違法和職務犯罪行為。對非公職人員，如果不是與公職人員的職務行為相關聯，監察委員會就沒有權力監督。即使是公職人員，如果不與職務行為相關聯，也不受監察委員會的監督。檢察機關監督的對象是所有主體遵守和執行法律的行為，既包括個人以及公司企業在日常生活、經濟活動、社會交往中所實施的犯罪行為，也包括國家機關實施和執行法律的行為。檢察機關的監督涉及到法律實施的每一個環節，幾乎囊括了人們社會生活的各個方面。即使是公職人員的職務犯罪行為，也有一部分是由檢察機關來監督的（即司法人員在司法活動中的職務犯罪行為）。
其次，監督的方式不同。監察委員會的監督盡管也是通過案件的方式進行的，也要遵守一定的規則，但不具有訴訟的特征。從是否立案調查，是否采取強制措施，是否移送司法機關處理，是否給公職人員以實體性的處罰，都是通過内部的行政審批的方式進行的，不受其他國家機關的制約，具有明顯的封閉性特征。隻有在決定将案件移送檢察機關審查起訴後，才會受到檢察機關、審判機關的制約，而這種制約不是對監察委員會行使職權活動的制約，隻是對案件處理結果的制約。與之相反，檢察機關的監督是通過訴訟或建議的方式進行的，具有開放性。檢察機關對犯罪行為的監督是通過對偵查機關偵查的案件進行審查批準逮捕、對移送審查起訴的案件進行審查起訴，并向法院提起公訴等方式進行的。在這個過程中，檢察機關的監督活動，每一個環節都受到有關國家機關的制約。檢察機關對國家機關實施和執行法律的活動所進行的監督都是以“建議”、“抗訴”等方式提出來的，最終如何處理都要由有關機關來決定，檢察機關沒有實體處分性質的權力。
再次，監督的目的不同。監察委員會對公職人員進行監督，最主要的目的是為了開展廉政建設和反腐敗工作。盡管對公職人員進行監督本身也具有維護憲法和法律尊嚴的作用，但其出發點是深入開展反腐敗工作，目标是為了保證國家公職人員職務行為的廉潔性。而檢察機關法律監督的目的是為了維護法律的尊嚴和統一正确實施。檢察機關進行監督的出發點是為了保障法律的統一正确實施，目标是建設社會主義法治國家。
正如有的學者指出的：監察權與（人民檢察院的）監督權是兩種完全不同類型的權力，指向的對象亦有較大的差别。具體而言，前者的聚焦點主要圍繞“人”展開，即具有公職身份者，而涉及的内容則涵蓋了兩個方面：廉潔性和嚴謹性。這是一套具有中國傳統文化底蘊的政治監管規範，以确保公務人員的職業操守為核心旨趣。
[5]
由以上三個特點所決定，監察委員會的監督，行政化、政治性相對比較突出，從根本上講，應該說是一種行政監督或政治監督；而檢察機關的監督則具有鮮明的法律性特征，因此是一種法律監督。
也許有人
會質疑：職務犯罪偵查權在檢察機關的時候，我們将其視為法律監督的組成部分，
為什麼由監察委員會行使時就不是法律監督了？
對此，似乎可以做如下解釋：
第一，偵查權并不具有獨立權力的品格，它作為發現事實真相的一種手段，可以為不同的目的服務。“如果不考慮偵查權行使的對象和目的，抽象地議論偵查權的性質，那就很難說它是不是法律監督。”
[6]
對職務犯罪立案偵查，并追究犯罪人的刑事責任，确實具有維護國家法律的尊嚴、促進國家法律正确實施的作用，是監督法律實施的一項措施，但這項工作是不是法律監督，還要看它是如何進行的。如前所述，以訴訟的方式進行，可以說是法律監督；以行政管理的方式進行，就很難說是法律監督。
第二，一項具體的職權具有什麼樣的性質，不能孤立的去看，而應當将其放在權力結構的整體框架内來考察。職務犯罪偵查權由檢察機關行使時，它隻是檢察權中的一種權力，是檢察工作的一個方面，必然要服從于檢察機關的根本職能即法律監督職能。職務犯罪偵查權的行使，無論是其出發點，還是行使目的，都是為了維護國家法律的統一正确實施，因而是法律監督的一個方面。那時，反腐敗工作的大局有各級黨委特别是從中央到地方的各級紀律檢查委員會來掌控，檢察機關的職務犯罪偵查工作隻是國家反腐敗工作的一小部分。但是現在，随着國家監察委員會的設立，查辦職務犯罪的工作作為反腐敗工作的重要内容統一由各級監察委員會來進行，其性質來必然要依附于監察委員會的工作性質。
第三，檢察機關行使的是職務犯罪偵查權，監察委員會行使的是職務犯罪調查權。“偵查權”與“調查權”雖然在本質上是相同的，但也存在着微妙的差别。而這種差别正是不同屬性的反映：偵查是一種訴訟行為，要受到訴訟法的嚴格約束。不僅要遵守訴訟法所規定的訴訟程序，而且要受到當事人辯護權的制約。如我國刑事訴訟法第33條規定：
“犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，有權委托辯護人”。刑事訴訟法第83、91條規定：偵查機關拘留、逮捕犯罪嫌疑人時必須出示拘留證、逮捕證，并且應當在24小時以内通知被拘留、逮捕人的家屬。這意味着，偵查要遵循訴訟的規律，偵查是一種法律行為。但是調查則無需遵循訴訟的規律。盡管監察委員會對職務犯罪的調查活動也要遵守監察法的規定以及内部管理的規則，但是這種調查不是訴訟活動，被調查人不是與調查機關相對立的訴訟主體，沒有訴訟主體應當享有的權利。因此，監察委員會對職務犯罪的調查，不能視為法律監督，不具有法律監督必須具有的法律屬性。
這些情況說明，監察委員會的監督與檢察機關的法律監督是不同的，監察委員會作為國家專門的監察機關，并不影響檢察機關作為國家的法律監督機關的憲法定位。所以在監察法通過之後修改的人民檢察院組織法仍然堅持了人民檢察院是國家的法律監督機關的定位。這進一步說明，國家最高權力機關注意到國家監察委員會的成立，而沒有因此動搖對檢察機關憲法定位的認識，檢察機關仍然是國家唯一的法律監督機關，檢察機關的所有職權也都應當從屬于法律監督。
2、檢察與行政執法的差異
有人認為，檢察機關的職能活動具有維護法律的尊嚴和統一正确實施的功能，行政機關的執法活動同樣具有維護法律的尊嚴和實施的作用，為什麼檢察機關行使職權的活動是法律監督，行政執法機關行使職權的活動就不是法律監督。
誠然，行政執法機關行使職權的活動與檢察機關行使職權的活動，都具有維護法律的尊嚴和實施的作用，甚至都可以說是為了保障法律的實施，都具有“護法”的功能（這正是二者可以銜接的原因）。但是，這種相似背後所蘊含的法理是不同
的。
第一，從權屬上看，行政執法權是行政權的組成部分，而檢察權恰恰是獨立于行政權的一種國家權力。在我們國家，行政執法機關隸屬于行政機關，是行政機關的一個部門，行政執法權必然要從屬于行政權。而行政權在本質上是一種執行權，即執行法律、執行權力機關意志的權力。行政執法權同樣在屬性上是執行權。行政權的基本特征是上下一體、上命下從。行政執法機關行使職權的活動，同樣必須遵循行政權的基本原則。檢察機關雖然也強調“檢察一體化”，但這是在檢察官獨立的基礎上的“一體化”，即組織結構和管理體系上，全國各級檢察機關是一體化的，其目的是為了保證法律适用的統一性。但在行使職權方面，檢察機關更強調檢察官的獨立性，每一個檢察官對自己所辦理的案件要獨立承擔責任。特别是實行司法責任制以後，檢察官在辦理案件中的獨立性進一步得到強調和保障。這與行政執法機關的上下級關系形成鮮明的對照。所以，即使是在一些把檢察機關設在行政機關的國家，也強調檢察權與行政權的區别，強調檢察官行使職權的獨立性。
第二，從目的上看，行政執法權行使的目的是為了實現國家對公共事務的行政管理，而檢察權行使的目的是為了維護法律的尊嚴和統一正确實施。盡管行政執法權的行使在客觀上也
具有維護法律的尊嚴和遵守的作用，但它本身不是為了“護法”，而是為了執行法律，是國家對公共事務進行行政管理的輔助手段。行政權行使的目的在于謀求和保護國家、集體、社會的公共利益，行政執法權的行使同樣是為這個目的服務的。行政執法機關運用法律法規賦予的執法權，對違反法律法規的具體事件進行處理，是國家行政機關在“執行”憲法、法律、行政法規或履行國際條約時所采取的具體辦法和步驟，其根本目的是為了保證行政法規的有效執行，因而具有行政權的執行特征。檢察權并不具有執行權的特征，除了不具有“上命下從”的特征之外，最主要的是，它不是為了管理公共事務，不是作為“管理權”來行使的，而是為了維護法律的尊嚴和統一正确實施；不是實施法律，而是監督法律的實施、保障法律實施的正确性。所以，檢察權的一個十分重要的方面是對其他國家機關執行法律的情況進行監督，以保障法律實施的正确性，而行政執法權是不可能具有這種屬性的。
第三，從行使方式上看，
行政執法權行使的方式是“行政化”的。這種“行政化”，不僅表現為行政執法活動必須遵循“上命下從”的原則，而且表現為行政執法活動是一種單向式的法律行為，即行政執法機關行使職權的活動雖然也要受法律的約束，要遵守法律的規定，但執法的标準、程序、後果都是由行政執法機關自己決定的，行政執法機關對違反法律的行為，自行進行調查、自行制定處罰的标準、自行收集和認定證據，并直接進行行政處罰，無需第三方的介入。這與檢察機關行使國家追訴權的活動是完全不同的。如前所述，檢察機關行使的國家追訴權是一種訴訟活動，要有第三方的介入和參與，追訴權的行使要通過人民法院的審判活動來最後裁判。
正是因為行政執法機關行使職權的活動與檢察機關行使職權的活動之間存在着這種本質上的差異，所以，行政執法活動是一種“可訴”的法律行為，即當事人（行政相對人）對行政執法機關的執法活動不服，有權提起行政訴訟，請求人民法院進行裁判，而檢察機關行使職權的活動是不可訴的。
3、監督與制約的聯系與區别
監督與制約之間具有密切的聯系。這兩個詞既可以做同義詞使用，也可以做相互區别的兩個詞使用。因為它們都包含着對權力的制衡作用。
但是，監督與制約對權力制衡的
方式
和
效果
是不同的。制約意味着雙方相互依存
[7]
，有甲方才有乙方，沒有甲方，也
就沒有了乙方。而監督意味着彼此獨立存在，沒有乙方，甲方照樣存在。
制約通常是雙向的活動。
在刑事訴訟中，公安機關、人民檢察院、人民法院相互制約，是因為公安機關行使的偵查權、人民檢察院行使的公訴權、人民法院行使的審判權之間存在着相互依存的關系。公安機關偵查終結的案件，必須通過人民檢察院的審查并提起公訴的行為，才能進入審判階段。公安機關不把案件移送給人民檢察院，人民檢察院就不能對其行使公訴權；人民檢察院對公安機關移送的案件，可以提起公訴，也可以不提起公訴，這就是相互制約。同樣地，隻有人民檢察院把案件起訴到人民法院，人民法院才可以對該案件行使審判權，人民檢察院沒有提起公訴的案件，人民法院就不能啟動審判活動；另一方面，人民法院的審判活動又制約着人民檢察院提起公訴的活動，對于人民檢察院提起公訴的案件，人民法院經過審判，可以判定被告人有罪，也可以判定被告人無罪，從而直接決定了人民檢察院提起公訴行為的結果。
監督與之不同，
監督通常是單方面的行為。
按照刑事訴訟法的規定，人民檢察院有權對公安機關的偵查活動進行審查，發現有違法行為時可以提出糾正意見，督促公安機關糾正違法，但是公安機關不能對人民檢察院的公訴活動進行審查，不能通知人民檢察院糾正公訴活動中的違法行為。人民檢察院對人民法院的審判活動包括對生效的判決裁定有權進行監督，但是人民法院不能對人民檢察院的公訴活動進行監督，不能向人民檢察院提出糾正違法的建議。盡管公安機關不服人民檢察院的決定時可以提請人民檢察院複議甚至可以提請上一級人民檢察院複核，但這種行為隻是一種（不服決定時的）意願表達。這種行為對人民檢察院行使職權的活動雖然也具有一定的制約作用，但不具有督促糾正的性質和效果。人民法院可以通過審判活動否定人民檢察院提起公訴的請求，但不能就人民檢察院的公訴活動是否違法進行審查。這是制約與監督的區别之一。
不僅如此，
制約通常是以決定權為基礎的，而監督通常是以建議權為基礎的。
公安機關、人民檢察院、人民法院之所以能夠相互制約，是因為他們對刑事案件都享有一定的決定權。公安機關有權決定是否立案偵查、是否移送起訴，人民檢察院有權決定是否提起公訴、如何提起公訴，人民法院有權決定如何對案件進行審判、如何做出判決。各自享有的這種決定權能夠在彼此之間形成權力的制衡（即否定另一方的行為），這種制衡必然會影響到另一方行使權力的結果。而人民檢察院對公安機關、人民法院的監督，說到底，是一種督促糾正的建議權。公安機關、人民法院認為人民檢察院的監督意見正确，就可以接受，認為不正确，完全可以不接受，是否接受最終要取決于被監督一方的意志。人民檢察院作為監督者，隻能發現并指出公安機關、人民法院在訴訟活動中存在的違法行為，不能幹預公安機關、人民法院行使職權的活動，更不能代替公安機關、人民法院作出是否糾正的決定。
正是因為監督與制約不能完全等同，有的學者認為，檢察機關的訴訟職能與訴訟監督職能應當加以區别，不能把行使公訴權的活動視為法律監督（對這種觀點，下文将會回應）。
4、檢察與法律監督的關系
我國憲法和人民檢察院組織法同時規定：“人民檢察院是國家的法律監督機關”，“人民檢察院依法獨立行使檢察權”。由此引起了人們關于法律監督與檢察、法律監督權與檢察權關系的久經不衰的争論。
一種觀點認為，檢察與法律監督是
兩個不同的概念，
檢察權與法律監督權是兩種彼此聯系但又不同的權力。檢察是指人民檢察院依法對認為可能發生的違法犯罪行為進行的詳細查驗，以發現犯罪并進而使犯罪受到追訴的刑事訴訟活動。檢察權是實施這種職能的所有權力的總稱。而法律監督是指人民檢察院依法對于特定國家機關執行法律行為是否違法進行察看，并進而督促違法者糾正違法行為所進行的活動。法律監督權，則是履行這類職能的所有權力的總稱。人民檢察院的檢察權和法律監督權，各自實際包含的保證實現職能作用的具體公權的多少和種類不同。
[8]
類似的觀點有：檢察權與法律監督權是兩個不同的概念，二者所針對的行為對象性質不同、時态不同、權力行使的目的、手段也不同。所以，我國檢察機關具有雙重國家權力，即檢察權和法律監督權。
[9]
另一種觀點認為，檢察與法律監督具有
同一性，
是一個事物的兩個方面。檢察本身具有法律監督的性質，或者說，檢察的内在屬性就是法律監督，檢察權從屬性上看，就是法律監督權。
[10]
“一元分立權力架構下的檢察權，其本質屬性就是進行法律監督。在分設的權力體系中，檢察權并不依附于任何一種權力之中，而是作為獨立的法律監督權，參與保障權力的有效行使。”
[11]
這就意味着，在我們國家，檢察權是作為法律監督權而存在的。
檢察權是不是法律監督權，
争議的焦點在于檢察權中的刑事追訴權。
許多訴訟法學界的學者關注檢察機關以公訴權為核心的訴訟職權，并認為這些訴訟職權與對訴訟活動進行監督的職權是不同的，因而反對把這種訴訟職權歸結為法律監督職權。筆者在《檢察權研究》一書中曾專門論證過公訴權的法律監督性質
[12]
。對此，有的學者雖然“完全同意”并認為筆者的分析論證“不無道理，也具有一定的說服力”，但又強調：把公訴權籠統地定位為法律監督，沒有抓住公訴權的本質屬性。按照這些學者的觀點，公訴權最直接、最本質的屬性是國家追訴權，法律監督屬性隻是公訴權的第二位的屬性。
[13]
不可否認，國家追訴權确實是公訴權的第一位屬性，但它隻是“最直接的”屬性，也就是表層的屬性，公訴權第二位的屬性或者說更深層次的屬性則是法律監督的屬性。因為，國家為什麼要自己來追訴犯罪？為什麼要設立一個專門的機關來追訴犯罪？這個問題，從公訴權出現的時候，亦即從檢察機關誕生的時候，就有了答案。“檢察官創制目的的一個方面乃為廢除由法官一手包辦偵查的糾問制度，制衡法官權力，二方面也為防範法治國淪為警察國，控制警察活動。”
[14]
檢察制度從誕生之日起，就具有監督的屬性。之所以要設置檢察機關并由檢察官來行使國家追訴權，其根本原因在于通過國家權力來維護國家法律被嚴格遵守。因此，國家追訴權隻是公訴權最直接的屬性，其表象背後的本質屬性恰恰是法律監督，即為了維護國家法律的嚴格遵守，由專門的國家機關來追訴觸犯法律的犯罪行為，并監督其他國家機關執行和适用法律追訴犯罪的活動。因此，從深層次看，從國家法治全局上看，公訴權最本質的屬性，不是其表象，而是其背後所蘊含的法治意義。隻有從這個角度，才能理解為什麼國家在把檢察機關定位為法律監督機關的同時，把公訴權賦予檢察機關。正是因為公訴權契合了法律監督的本質要求，所以，檢察機關才會既是行使國家追訴權的機關，也是法律監督機關。二者之間的内在聯系，恰恰是法律監督。誠然，公訴權與檢察機關對訴訟活動進行監督的職權是不同的。這種不同不是本質屬性上的不同，而是具體權能上的差異。應該說，在廣義上，公訴權屬于法律監督權的組成部分；在狹義上，公訴權與訴訟監督權是兩種不同的權能。實際上，不僅公訴權與訴訟監督權之間具有明顯的差别，在民事訴訟監督方面，檢察機關對人民法院生效的判決裁定進行審查并提出抗訴的職權與對民事審判活動中的違法行為進行監督的職權，同樣是有差别的，同樣應當遵循不同的規律。
這種争論，随着人民檢察院組織法的修改，可以說是塵埃落定。全國人大常委會2018年10月26日修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第20條規定了人民檢察院行使的職權，第21條緊接着規定：“人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議”。這個規定意味着，全國人民代表大會常務委員會以法律的形式确認了人民檢察院行使的職權（通常所說的檢察權）是“法律監督職權”。這表明，在我國的法律中，檢察與法律監督、檢察權與法律監督權，具有同一性：檢察就是法律監督，檢察權就是法律監督權。
其實，對這個問題，權威學者均有論述。如王桂五先生早在二十世紀九十年代就指出：法律監督是檢察制度的本質屬性，檢察機關的各項職能，都應當統一于法律監督。
[15]
陳光中教授指出：“從憲法層面理解，檢察機關行使的一切職能都屬于法律監督職能，都是為了維護法制的統一實施，是一種廣義的法律監督。”
[16]
樊崇義教授也指出：“憲法和法律明确将我國檢察機關定性為法律監督機關，即檢察機關的任務在于通過訴訟方式督促和糾正有關法律執行、實施中的嚴重違法行為，這是我國檢察制度最為重要的特征。檢察機關的所有職能都是圍繞這一點設置的。”
[17]
龍宗智教授認為：“法律監督，是憲法和法律對中國檢察權的定位。這一定位對中國檢察制度具有多方面的影響：其一，以法律監督統攬檢察活動，使檢察行為不再是單純的訴訟行為，而成為國家法律體系及其運行機制的基本組成部分之一，而各項具體的檢察行為，均應納入法律監督的範疇，受法律監督屬性及其制度要求的約束”。
[18]
可見，在權威學者眼裡，或者說，作為一種主流觀點，檢察機關的職能，在廣義上，都應當屬于法律監督職能，為保證這種職能發揮作用而賦予檢察機關的權力即檢察權，也就因此而具有法律監督的性質。
問題在于，當人們把檢察與法律監督聯系在一起的時候，如何保證通過檢察權的行使實現法律監督的目的？關于這個問題，本文将在第二部分展開。
5、法律監督的類型
由于法律監督涉及範圍的廣泛性，法律賦予檢察機關的職權也是多種多樣的。為了更好地履行法律監督職責，有必要對法律賦予檢察機關的各項職權進行分類，以便遵循不同類型權力的不同規律來行使好這些權力。
對此，有的學者認為，将檢察權确定為法律監督權，這樣的權力定位不僅符合檢察權本身具有的多重屬性，也是中國社會主義國家權力制約機制内在規律的必然選擇，是國家權力分配和有效控制的重要保障。但是，公訴權與訴訟中的法律監督權二者适用的主體、客體以及适用中所遵守的原則和規律都有着原則區别。訴訟監督權的啟動性、建議性特點同公訴權的強制性有着本質的區别。因此主張“檢察職權二元論”，即把公訴權從法律監督權中分離出來。
[19]
按照這些學者的觀點，檢察權應當區分為
兩種類型
，即公訴權與訴訟監督權。
也有學者認為，檢察機關的法律監督，可以分為
三種類型
：第一種類型，主要基于檢察機關的刑事追訴權所實施的訴訟監督行為，這種監督所針對的對象是個人和單位被追究刑事責任的行為；第二種類型，主要基于司法監督權實施的監督行為，這種監督所針對的是有司法權的機關及其工作人員的司法行為；第三種類型，既是基于刑事追訴權又是基于訴訟監督權的訴訟監督行為，這種監督既針對有關個人和組織的違法犯罪行為，又針對司法機關及其官員的司法行為。
[20]
從理論上看，上述兩種觀點都有一定的道理。以公訴權為核心的刑事追訴權，确實是針對個人和單位的犯罪行為的，而訴訟監督權主要是針對國家機關及其工作人員的。這兩種監督應當遵循各自不同的原理原則來進行。
但是，即使是在理論上，“檢察機關的控訴職能和監督職能是難以截然分離的，從廣義角度看檢察機關進行的自偵案件的偵查和提起公訴的活動，都包含在法律監督職能之中”
[21]
。并且，訴訟監督涉及到不同的領域，很難按一個模式來進行。更為重要的是，從實踐的角度看，這兩種類型的監督，在多數情況下都是融合在一起進行的。例如，檢察機關在行使審查批準逮捕的職權時，不僅要審查案件的證據材料以決定是否要對犯罪嫌疑人采取最嚴厲的強制措施，而且要審查偵查活動是否合法。按照刑事訴訟法的規定，人民檢察院在審查批準逮捕工作中，如果發現公安機關的偵查活動有違法情況，應當通知公安機關予以糾正，公安機關應當将糾正情況通知人民檢察院（第98條）。同樣地，按照刑事訴訟法第168條的規定，人民檢察院在審查起訴過程中，除了審查案件本身是否符合提起公訴的條件之外，還要審查偵查活動是否合法。檢察機關出庭支持公訴，可以說是典型的公訴活動，但是出庭支持公訴的活動本身也承載着對審判活動實行法律監督的任務。曾記否，2012年修改刑事訴訟法的過程中，無論是人大代表還是專家學者都認為，對簡易程序審理的案件，檢察機關都應當派人出庭。其最重要的一個理由就是：檢察機關擔負着對審判活動進行法律監督的任務，不出席法庭怎能發現審判活動是否違法？這就意味着，檢察機關所行使的刑事追訴權與訴訟監督權在實踐中難以避免地交熾在一起，很難将它們完全區分開來，交給兩個獨立的主體去行使。另一方面，公訴權隻是檢察機關的一項職權，與公訴權相對應的是刑事訴訟監督權，除此之外，檢察機關還負有其他方面的法律監督職權，如在民事訴訟領域的監督權、在行政訴訟領域的監督權等。這些職權與公訴權之間并不具有對應關系。簡單地把檢察職權劃分為公訴權與訴訟監督權，顯然不能涵蓋檢察機關的所有職權，也不利于檢察權的組織實施。
因此，
有必要按照法學學科的領域劃分，把法律賦予檢察機關的職權分為：
刑事訴訟領域的職權，如偵查權、逮捕權、公訴權、刑罰執行監督權、監管場所監督權、刑事訴訟活動監督權等；民事訴訟領域的職權，如對生效的民事判決裁定提起抗訴的職權、對民事訴訟活動的監督權、對民事判決裁定執行的監督權等；行政訴訟領域的職權，如對生效的行政判決裁定提起抗訴的職權、對行政判決裁定執行的監督權、對行政訴訟活動的監督權等；公益訴訟方面的職權等。由此構成法律監督的四大類型，或稱四大闆塊，即刑事法律監督（刑事檢察）、民事法律監督（民事檢察）、行政法律監督（行政檢察）、公共利益監督（公益檢察或稱公益訴訟）。
這樣劃分法律監督類型的
優點
是：第一，便于區分法律監督的不同領域，根據不同領域的特點和規律來實施法律監督。刑事法律監督（刑事檢察）、民事法律監督（民事檢察）、行政法律監督（行政檢察）、公共利益監督（公益檢察或稱公益訴訟）中的每一個類别，不僅所适用的法律門類不同，監督的對象不同，所遵循的原理原則也存在着很大的差異。比如刑事訴訟監督與民事訴訟監督，雖然都包含了對訴訟活動的監督，但刑事領域與民事領域，無論是監督的對象還是适用的法律，無論是遵循的原理還是認定事實的證據标準，都存在着很大的差異。隻有把它們區分開來，才有利于檢察人員更深入的學習掌握不同領域的規律，更好地履行法律監督的職責。俗話說，“隔行如隔山”，不區分不同的法律部門，不了解不同法律部門的原理和規律，就很難做好該領域的工作。第二，便于組織實施法律監督工作。徒法不足以自行。法律賦予檢察機關的各項職能，在檢察機關内部，必然要分部門來組織實施。如果把具有刑事追訴職能的逮捕權、公訴權與對刑事訴訟活動的法律監督權分别開來，由不同的部門來實施，那麼，負責批捕、起訴工作的部門，在審查批準逮捕、審查起訴過程中就可能不會關注對偵查活動的監督，而負責訴訟監督的部門由于不能介入審查批準逮捕、審查起訴的過程，也就沒有渠道來發現偵查活動中是否存在違反法律的情況，難以進行有效的法律監督
[22]
。相反，按照訴訟領域來設置檢察機關的内設機構，把與刑事訴訟有關的檢察職權交給一個部門來行使，把與民事訴訟或者行政訴訟有關的檢察職權分别交給另外的部門來行使，就便于統一行使該領域相關的檢察職權，達到法律監督的目的；便于檢察機關的内部管理和對業務活動質量的考核。第三，便于不斷改進法律監督工作。按照不同的領域來組織實施檢察職權，這種專業分工有利于檢察人員學習和把握不同領域的活動規律，提高專業化水平，有利于檢察機關及時發現法律監督過程中存在的問題，因而更有利于針對問題采取改進的措施，同時也有利于上級檢察機關分析情況、指導工作。
當然，按照“四大檢察”的格局來組織實施檢察工作并不是無視檢察職權内部的差異性，不是要完全按照相同的規則來行使檢察職權或者按照相同的标準來考核衡量檢察工作的優劣。把法律賦予檢察機關的各項職權分為四大類，是為了便于檢察職權的組織實施，但在具體實施每一類檢察職權時，還應當考慮同一領域中的檢察職權之間的差别，遵循權力行使的規律和規則。例如，在刑事檢察領域，應當充分注意到刑事追訴權與刑事訴訟活動監督權的不同要求，在決定是否批準逮捕、是否提起公訴時，注重對案件事實和證據材料的審查判斷、對法律适用标準的正确把握；在決定是否啟動對訴訟活動的法律監督時，則應注重對違法情況的調查和對監督必要性的分析。在民事檢察領域，同樣要重視對生效的民事判決裁定進行審查與對民事訴訟活動中違法情況的監督之間的差别，不僅要按照不同的标準進行審查，而且要遵循各自的規律和規則進行監督，不能混同不同類型的法律監督行為。
此外，把法律監督分為刑事法律監督（刑事檢察）、民事法律監督（民事檢察）、行政法律監督（行政檢察）、公共利益監督（公益檢察或稱公益訴訟），是為了促進檢察工作的全面協調發展，為了全面履行法律賦予檢察機關的各項職責。但每一類檢察并不是半斤八兩、平分秋色，而是要根據各自的特點和工作任務的輕重合理分配檢察資源，既要保證每一項檢察工作都有足夠的人員來做，都受到同樣的重視，都能夠遵循自身的規律來運行和管理，又要保證各項檢察工作的協調有序，共同發展，避免顧此失彼所導緻的發展不平衡問題。
二、法律監督的價值追求
國家設立專門的法律監督機關，一方面是為了在一元分立的國家權力架構下實現權力制衡，但更重要的是為了維護法律的尊嚴和統一正确實施。法律賦予檢察機關的各項職權都與維護法律的尊嚴和統一正确實施緊密相連。因此，檢察機關在履行法律監督職責的過程中，除了政治使命之外，要始終牢記自己的法律使命，把維護法律的尊嚴和統一正确實施作為法律監督的價值追求。
事實上，檢察機關履行法律監督職責，無論是行使哪一項具體職權，都應當以維護法律的尊嚴和統一正确實施為宗旨，以是否有利于維護法律的尊嚴和統一正确實施為衡量工作成績的标準。在行使追訴犯罪的職權時，既要看到使确實實施了犯罪的人受到法律的制裁是維護法律的尊嚴，使無罪的人不受法律的制裁也是維護法律的尊嚴；檢察機關既要保護被害人的合法權益，也要尊重和保障犯罪嫌疑人、被告人的人權，特别是在涉及到公司企業的經營活動時，更要設身處地的考慮公司企業的利益。在審查當事人對法院生效判決裁定的申訴時，既要維護當事人的合法權益，也要維護司法裁判的權威，要站在客觀公正的立場上實事求是地、依照法律規定來審查生效判決裁定是否确有錯誤。在對偵查活動、審判活動進行監督時，同樣地，既要保證法律的正确實施，也要充分考慮偵查機關、審判機關的職能，即使是糾正違法，也要對偵查人員、審判人員給予應有的尊重。在審查公益訴訟案件時，既要考慮公共利益，也要考慮有關行政機關的職能，既要維護公共利益和社會的公平正義，也要保證行政機關依法行政。這些都要求檢察機關及其檢察人員全面考慮行使檢察職權的活動可能帶來的法律效果和社會效果，做好監督涉及到的各方主體的工作。如果能夠做到這一點，就可能實現雙赢多赢共赢的效果。
但是，在以往的檢察實踐中，有的檢察人員過分看重追訴犯罪的職能，把成功地追訴犯罪作為自己的價值追求，忘記了追訴犯罪本身所具有的“護法”功能；有的檢察人員為了在公訴中求得勝訴，羅織罪名，強詞奪理，無視當事人的申辯，甚至置犯罪嫌疑人、被告人的合法權益于不顧。有的檢察機關片面強調追訴犯罪的成功率，簡單地把法院的無罪判決作為衡量檢察工作質量的重要指标。有的檢察人員以監督者自居，有意無意地試圖把自己淩駕于監督對象之上，如果監督對象沒有接受自己的監督意見，就會感到“丢了面子”，甚至發牢騷、講怪話，抱怨法律監督沒有權威性。有的檢察人員在民事行政檢察中片面聽取一方當事人的訴求，對生效的判決裁定未做深入具體的分析就提出抗訴意見。凡此種種，都背離了法律監督的價值追求。
為了糾正檢察實踐中的偏差，最高人民檢察院新一屆黨組提出了雙赢多赢共赢的理念，要求各級檢察機關和全體檢察人員在履行法律監督職責的過程中，準确把握自己的角色定位，正确處理監督與被監督的關系，真誠幫助監督對象解決問題，實現雙赢多赢共赢的目标。
雙赢多赢共赢的理念，體現了法律監督的
價值追求
。
法律實施的活動往往涉及到多元主體的行為與利益，法律監督必須兼顧不同主體的活動特點和權益保護，才能受到監督對象的認可，取得良好的法律效果。檢察機關行使審查批準逮捕和決定逮捕的職權或者審查起訴的職權，并不是單純的為了打擊犯罪，而是要通過懲罰犯罪來教育人們尊重和遵守法律，以維護法律的尊嚴和實施。這裡的“人們”既包括實施了犯罪行為的人，也包括受到犯罪行為侵害的人，既包括犯罪人、被害人的親戚朋友，也包括與犯罪行為沒有直接關聯的一般群體。通過追訴犯罪，讓更多的人看到法律正義和法律适用的公正性，感受到法律的不可侵犯性，就實現了多赢的目标。檢察機關根據當事人的申訴，審查生效的判決裁定（無論是刑事的、民事的還是行政的），并不僅僅是滿足申訴人的要求，而是要通過審查來評估生效判決裁定是否存在着适用法律錯誤的問題。如果認為判決裁定确有錯誤，向人民法院提起抗訴，幫助法院發現和糾正錯誤裁判，這既是維護法律的正确實施，也是維護申訴人的合法權益；如果認為判決裁定在認定事實和适用法律方面沒有錯誤，就應當耐心細緻地做好申訴人的息訴工作，幫助其正确認識和對待生效的判決裁定，這既是維護審判權威，保障法律正确實施，也是幫助當事人正确認識法律、正确處理現實問題，防止其因不服判決裁定铤而走險，一錯再錯。檢察機關對偵查活動、審判活動、判決裁定的執行活動進行監督，并不是單純的給有關機關的工作挑毛病，而是為了幫助有關機關糾正錯誤，改進工作，更好地執行和适用法律，保障法律的正确實施。同樣地，檢察機關開展公益訴訟活動也不是單純的為了幫助不特定多數人“打官司”，或者單純的給行政機關找茬子。對行政機關可能或已經危害到不特定多數人利益的不履職或者不當履職行為提出糾正建議或者提起訴訟，既是為了維護更多人民群衆的共同利益，避免其受到不當行政行為的侵害或挽回已經受到的損失，也是為了幫助有關行政機關更好地履職，促進其依法行政。總之，把維護法律的尊嚴和統一正确實施作為法律監督的價值追求，就不能片面強調監督與被監督的關系，片面堅持自己的立場，而要同時考慮法律監督可能涉及到的各個方面的利益，既要尊重監督對象，又要兼顧不同主體的利益訴求，追求法律統一正确實施基礎上的雙赢多赢共赢效果。
雙赢多赢共赢的理念，體現了檢察工作的
時代精神
。
把雙赢多赢共赢作為法律監督的理念，是檢察機關根據新時代社會主要矛盾的變化，對檢察工作提出的新要求。中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾發生了變化。如何更好地滿足人民群衆在經濟、政治、文化、社會、生态等方面日益增長的需要，不僅是黨和國家的工作重心，也是檢察機關應當時刻關注的問題。檢察機關在行使檢察職權的過程中，認真思考檢察工作不平衡不充分發展與人民日益增長的美好生活需要之間的矛盾，就不能片面強調自己單方面的工作，而應當把履行檢察職能的活動與滿足人民群衆對檢察工作的需求聯系起來思考問題，兼顧法律監督與被監督的關系，既要保證法律監督的依法順利進行，也要充分顧及被監督的個人和單位利益以及被監督機關的工作，由此就提出了把雙赢多赢共赢作為履行檢察職能的工作目标和法律監督的價值追求，在行使檢察職權中維護當事人的合法權益，在行使檢察職權中幫助有關機關改進工作，既維護法律的尊嚴和統一正确實施，也維護有關個人、單位或機關的利益。可以說，這是對檢察工作的更高更新的要求，是法律監督的題中應有之意。
三、法律監督的實現方式
把維護法律的尊嚴和統一正确實施作為法律監督的價值追求，實現雙赢多赢共赢的目标，就必須采取有效措施，改進檢察工作，更好地組織實施法律監督。
1、恪守客觀公正的立場。
恪守客觀公正的立場，是世界各國檢察人員的共同準則。在以法律“守護人”為角色定位的大陸法系國家，檢察官的客觀公正義務不僅是一個職業倫理問題，而且是一個履職責任問題，檢察官違反客觀義務，對應當起訴的人不提起公訴，或者故意對無罪的人提起公訴，都可能被追究刑事責任（如德國刑法典第344條）。即使是在奉行當事人主義的英美法系國家，檢察官也要遵守客觀公正義務，如美國律師協會在其制定的《檢察職能與辯護職能刑事司法準則》中規定：檢察官的職責是尋求正義，而不是定罪。
[23]
正因為如此，聯合國《關于檢察官作用的準則》第13條規定：“檢察官在履行其職責時應：（a）不偏不倚地履行其職能，并避免任何政治、社會、文化、性别或任何其他形式的歧視；（b）保證公衆利益，按照客觀标準行事，适當考慮到嫌疑犯和受害者的立場，并注意到一切有關的情況，無論是否對嫌疑犯有利或不利……”。第14條進一步明确規定：“如若一項不偏不倚地調查表明起訴缺乏根據，檢察官不應提出或繼續檢控，或應竭力阻止訴訟程序。”
[24]
在我們國家，檢察官行使法律監督職權，更應該恪守客觀公正的立場。因為法律監督的使命本身就是維護法律的統一正确實施、維護司法公正和社會公平正義。檢察機關和檢察人員在行使職權的時候，隻有站在客觀公正的立場上，才有可能客觀地看待自己所辦理的案件，才有可能公平地對待案件所涉及到的各個方面，才有可能公正地處理案件辦理過程中遇到的不同主體利益沖突，從而在維護法律統一正确實施的過程中實現雙赢多赢共赢的目标。
在新的時代背景下，
強調法律監督中的客觀公正立場，具有特别重要的意義。一是以審判為中心的訴訟制度改革，進一步強化了檢察官的舉證責任和庭審過程中的對抗性。檢察官庭前證據審查過程中，必然要更多的關注有利于指控犯罪的證據，很容易忽視有利于犯罪嫌疑人的證據；在出庭支持公訴的過程中，特别是在普通程序出庭公訴過程中，可能會受到更多的來自辯方的質疑和诘問，從而刺激檢察官的控方角色，不斷強化其控方意識。這些都容易導緻檢察官忘記法律監督者的責任，喪失客觀公正的立場。二是認罪認罰從寬制度的實施，進一步增強了檢察官在審前程序中的主導作用。在犯罪嫌疑人認罪認罰案件中，檢察官必然要利用自己的量刑建議權來與犯罪嫌疑人進行協商，而這種協商很容易強化檢察官的優越感，容易導緻其把自己對案件證據材料的分析判斷和對案件事實的認定意見以及對量刑的看法強加于犯罪嫌疑人。三是檢察機關近年來實行的捕訴一體工作機制改革，減少了公訴案件内部制約的環節。檢察官在辦理公訴案件的過程中，既負責對案件的審查批準逮捕工作，又負責對案件的審查起訴工作，對自己批準逮捕的案件，很容易形成犯罪嫌疑人有罪的思維定式，以緻審查起訴特别是提起公訴以後，很容易按照犯罪嫌疑人就是有罪的思維定式來出庭支持公訴，很可能聽不進去被告人無罪或者罪輕的辯護意見，甚至會不服人民法院對被告人作出的無罪判決。凡此種種，都可能喪失客觀公正的立場。因此，在這些改革過程中，強調檢察官的客觀公正義務，尤為重要和必要。另一方面，進入新時代以後，人民群衆對檢察機關的法律監督提出了新的更高的要求，對維護法律的正确實施、維護社會公平正義的期盼更高。檢察機關和檢察人員在法律監督過程中，唯有堅持客觀公正的立場，嚴格依法監督、切實維護公平正義，才能得到人民群衆和有關各方的認可與支持。一旦喪失了客觀公正的立場，就可能導緻案件處理的不公正，就可能導緻法律監督的失衡和失誤，也就很難取得人民群衆和有關各方的信任和支持，更不可能實現雙赢多赢共赢的效果。
恪守客觀公正的立場，不是一個口号，而是引領法律監督的理念，是一項實實在在的工作。客觀公正，并不僅僅是對檢察官履行追訴職能時的要求，而是對檢察官履行所有法律監督職能的共同要求。
要做到客觀公正地對待每一項法律監督工作，
第一，必須始終站在國家的立場上，鐵面無私。社會的公平正義是通過法治來實現的。檢察官在履職過程中要牢記自己的使命，把國家利益、社會公共利益放在首位，把維護法律的尊嚴和統一正确實施作為自己的價值追求，而不能把本單位利益、把個人的得失榮辱作為履職時思前顧後的籌碼，不能把自己混同于一般意義上的“原告”，片面追求勝訴的結果。特别是在履行追訴職能時，要時刻想到自己是代表國家在行使追訴權，不僅要把國家利益放在首位，而且要運用國家的理智和鐵面無私的精神來履行職責。第二，必須始終堅持法律标準，公正嚴明。檢察官辦理案件，無論是公訴案件還是其他類型案件，都必須嚴格堅持法律标準，嚴格依照有關法律的規定，客觀冷靜地分析案件中的所有證據材料，不偏不倚地認定案件事實，公正對待案件當事人。在履行其他法律監督職能時，同樣要恪守客觀公正義務，遵守法律、尊重事實，客觀地看待監督對象的行為，公正地提出監督意見，不能偏聽偏信，以成見對待監督對象、以感情代替法律。第三，必須始終保持法律人的理性，兼顧各方。檢察官在辦理公訴案件過程中，不僅要重視偵查機關的起訴意見，而且要重視犯罪嫌疑人、被告人的辯護意見，特别是在有被害人的案件中，檢察官既要尊重犯罪嫌疑人、被告人的權利，也要保護被害人的權益；既要重視有利于指控犯罪的所有證據材料，也要重視有利于犯罪嫌疑人、被告人的所有證據材料；既要盡可能地滿足被害人方面的訴訟請求，也要充分考慮犯罪嫌疑人、被告人尤其是其辯護人的辯護意見。在審查當事人不服人民法院生效判決裁定的申訴案件時，檢察官既不能感情用事、偏信一方當事人的申訴，而無視法院判決裁定所持的事實依據和法律依據，也不能帶着“有色眼鏡”看待當事人的申訴，片面強調生效判決裁定的權威性，而應當實事求是地分析案件的證據材料和當事人申訴的理由，客觀公正地對待每一份判決裁定，既向每一個申訴的當事人負責，也向法律負責。在對偵查活動、審判活動實行法律監督的過程中，既要根據控訴人的控訴或申訴人的申訴，認真審查核實有關違法事實，也要認真聽取有關偵查機關、審判機關的意見，真正站在客觀公正的立場上對待每一個監督事項，客觀公正地面對被監督的各個方面。。一旦偏離客觀公正的立場，就可能不适當地傷害到一方甚至各方的利益，傷害到法律的權威，從而喪失法律監督的應有價值。
2、堅持案件化辦理模式。
檢察機關履行法律監督職能，要通過“辦案”的模式進行。所謂“辦案模式”，是指處理案件應當遵循的規則和程式。
把每一個法律監督事項都作為“案件”來辦理，是法律監督理念的重大轉變。以往，檢察機關隻是在行使國家追訴權的過程中，才強調嚴格按照刑事訴訟法的規定辦理案件。在行使訴訟監督權的過程中，往往強調監督的單向性，按照行政化處理問題的模式通過内部管理程序來辦理。這種行政化的、内部的處理方式，很難取得監督對象的認可，因而也就很難取得人民群衆滿意的法律效果、社會效果，有時甚至連監督者自己都不滿意。把辦案與監督割裂開來也不符合法律監督的規律。如前所述，法律監督雖然包含了不同類型的權能，但都是對法律實施過程中出現的嚴重違反法律的行為所進行的監督，都是運用國家權力依照法定程序進行的監督。無論是對犯罪行為行使國家追訴權，還是對三大訴訟活動中的違法情況行使訴訟監督權，抑或對行政機關的不作為或不當作為的行政行為提起公益訴訟，所針對的都是嚴重違反法律的行為。這些行為都應當作為案件來辦理。很難說，對犯罪行為提起公訴是辦案，對訴訟中的違法行為進行法律監督就不是辦案，或者說就不需要作為案件來辦理。當然，對犯罪行為提起公訴，往往是由偵查機關立案偵查後移送檢察機關辦理的案件，在檢察機關的“入口”就是一個既成的案件，而訴訟監督的事項，除了對生效判決裁定的審查之外，往往沒有現成的案件。檢察機關需要在辦理其他案件的過程中去發現違法情況的線索，進而實行法律監督。但是對于在辦理其他案件過程中發現的違法情況的線索，同樣應當作為案件來辦理。因此，在最高人民檢察院在提出法律監督要實現“雙赢多赢共赢”的目标後，反思以往對待法律監督特别是訴訟監督的觀念，認為必須改進法律監督的方式，從而提出“在辦案中監督、在監督中辦案”的要求，強調辦案是檢察機關履行法律監督職責的基本方式。這種改進的顯著标志就是在觀念上，要把每一個法律監督事項都作為“案件”來辦理。
第一，重證據。
案件是以客觀上已經發生的事實的存在為前提的。沒有違法或者犯罪的事實，就不存在“案件”。而事實不是假想的事實、不是虛構的事實，甚至也不是一方當事人描述的事實，它必須是客觀存在的事實。這種事實作為已經發生過的事實，隻有通過證據才能還原、才能證實其存在過。檢察機關在履行法律監督職責的過程中所遇到的每一個監督事項，實際上都是一個已經發生過的事實。不僅是在行使國家追訴權時所面對的犯罪事實，而且在行使其他監督權的過程中所面對的違法事實，都是曾經發生過的事實，都是必須用證據才能證明其存在的事實。因此，檢察機關處理每一個監督事項，無論是哪一類事實，無論是哪一個法律領域，都必須重證據、重調查研究，既不能輕信某一方當事人的證言或者申訴，也不能僅憑自己的看法甚至“直覺”來進行監督。隻有盡可能多的收集證據，全面仔細地審查案件中的每一份證據材料，才有可能客觀地還原案件的事實真相，從而對案件作出準确的判斷。
第二，重程序。
程序是保證案件辦理質量的制度性措施。對于案件，必須依照法律規定的程序來辦理。檢察機關面對的每一個監督事項都應當作為案件來辦理，就意味着處理每一個監督事項都必須遵守相應的程序規則。辦理刑事案件，當然要按照刑事訴訟法的規定進行。處理其他類型的監督事項，也應當按照一定的程序規則來辦理。這些程序規則包括對監督線索的受理和管理程序、審查“立案”程序、對有關材料的審查或調查程序、監督意見的提出和發送程序、處理結果反饋程序等。每一個程序都應當受到不同主體的制約，都必須遵守相關的規則約束。這樣，既可以保證法律監督工作的公開透明，也可以防止監督主體的個人恣意或任性，避免輕率的、不當的監督行為。重程序，就是重規則、重制約、重權限。對檢察機關而言，重程序，就是強調每一個承辦人員不能逾越自己的職權範圍實行法律監督，不能憑借監督的熱情實行法律監督，不能基于個人的好惡實行法律監督。
第三，重公正。
對案件的處理必須客觀公正，才能取得良好的法律效果。偏聽偏信，不可能對案件作出公正的判斷，也不可能對案件作出公正的處理。把每一個監督事項作為案件來辦理，就要求檢察機關及其工作人員在處理每一個監督事項時，不僅要聽取控告、申訴方的意見，而且要聽取監督對象的意見；不僅要認真審查不利于監督對象的證據材料，而且要認真審查有利于監督對象的證據材料；不僅要站在被害人、控告人、申訴人的立場上思考，而且要站在被監督主體的立場上思考。隻有充分考慮到各個方面的意見和利益，才有可能提出公正的監督意見，才有可能取得有關各方的認可，從而達到雙赢多赢共赢的目标。因此，重公正，既是對法律監督工作的要求，也是對法律監督結果的要求。檢察機關在刑事訴訟活動中要認真聽取犯罪嫌疑人、被告人及其辯護律師的意見，在訴訟監督活動中要認真聽取其他有關機關及其工作人員的意見，這對做好法律監督工作尤為重要。當然，聽取意見不是放棄自己的立場，而是要保證自己的監督意見是在充分考慮到各方意見的基礎上作出的。聽取意見、尊重對方，與堅持原則并不矛盾。隻有在聽取不同意見的基礎上，堅持原則才會更要信心。
第四，重說理。
法律監督的過程，既是維護法律的尊嚴和統一正确實施的過程，也是教育人民群衆特别是監督對象嚴格遵守法律和正确實施法律的過程。把一個個法律監督事項作為一個個案件來辦理，就要堅持法律說理，讓被監督的主體充分了解有關法律的規定，了解被監督的原因，并且讓其相信監督意見的正确性，才能促使監督對象心悅誠服地接受檢察機關的決定或者監督意見。即使是檢察機關的法律監督行為是必要的、監督意見是正确的、監督決定是必須的，但如果監督對象沒有認識到這一點，就不可能達到監督對象的認同，就難以取得良好的法律效果，法律監督的目的就沒有真正實現。因此，通過充分地說理，讓監督對象心悅誠服，至少難以反駁，對實現法律監督效果的目的具有重要意義。另一方面，法律監督說理的過程，也是對法律監督工作進行自我檢測的過程。因為，說理就是要說明自己采取有關監督行為、作出有關監督決定或者提出監督意見的理由。這種理由包括法律上的根據、事實上的證據、監督對象的行為中存在的問題等等，對這些方面的論述要有理有據、能夠自圓其說，才會有說服力。這個說理的過程，從目的和結果上看，是為了說服監督對象，但過程本身也是說服監督者自己的過程。因為能夠說服自己，才有可能說服别人。如果監督者所講的道理連自己都說服不了，那就不可能說服别人。從這個意義上講，重說理，是保證法律監督取得雙赢多赢共赢效果的重要措施。
總之，用“辦案模式”處理每一個監督事項，是對檢察機關和檢察人員更高的要求，是實現雙赢多赢共赢目标的有效措施，也是制約檢察機關法律監督活動的重大舉措。
3、尊重權力行使規律。
法律賦予檢察機關的職權，雖然在廣義上我們統稱為檢察權或法律監督權，但這些職權畢竟包含着不同的類型。行使這些職權，既要遵循法律監督的一般規律，也要考慮不同類型權力的特點。隻有兼顧這兩個方面，選擇合适的實現方式，才有利于法律監督目的的實現。
追訴犯罪
的職權本身是一種訴訟類的職權，因此必須
遵循刑事訴訟的規律
，必須按照公檢法三機關分工負責、互相配合、互相制約的原則來進行。這就意味着，在刑事訴訟中，檢察機關隻是職能部門之一，檢察環節隻是刑事訴訟的一個環節，檢察機關的職權僅限于刑事訴訟法規定的職權。隻有在檢察環節，檢察機關才能發揮主導作用，在其他環節則應當尊重其他機關的主導地位，不能越俎代庖。在檢察環節，檢察機關的職權主要是審查證據、根據偵查機關提供的證據來判斷案件的事實真相，進而決定是否批準逮捕或者要不要決定逮捕犯罪嫌疑人、是否對犯罪嫌疑人提起公訴或者作出不起訴的決定，對決定提起公訴的案件則要出席法庭擔負指控犯罪的任務。在行使追訴職權時，權力指向的對象是犯罪嫌疑人、被告人，檢察機關的優勢地位要求檢察官更多地注意“控辯平等”和人權保障。
但是在對生效判決裁定進行監督時，檢察職權所指向的是具有法律效力的裁判文書。無論是審理案件的檢察機關，還是具體承辦案件的檢察官，都應當充分
顧及生效裁判的權威性
。對生效判決裁定的審查，既要仔細研究判決裁定所依據的證據材料，也要認真分析作出判決裁定所依據的法律規定；既要依法認定判決裁定是否确有錯誤、在哪些方面或哪個問題上出現了錯誤，也要權衡提起抗訴的必要性。隻有在有充分的理由認定判決裁定确有錯誤，并且這種錯誤導緻了判決裁定顯失公正而有抗訴的必要時，才可以對生效的判決裁定提起抗訴。同時還應當注意刑事判決裁定、民事判決裁定、行政判決裁定之間的差異性，對不同類型的判決裁定，按照不同的法律标準、不同的證據規則來審查判斷。
對訴訟活動中可能妨礙法律正确實施的違法行為或不當行為進行監督時，檢察職權所指向的主要是
訴訟過程中有關國家機關的訴訟活動
。在訴訟活動中，這些機關雖然與檢察機關所扮演的角色不同，但其法律地位是相同的，特别是在刑事訴訟中，公檢法三機關具有共同的訴訟任務，存在着分工負責、互相配合的一面。檢察機關在行使法律監督職權時，不能不顧及這種客觀存在的情況，片面強調自己的法律監督地位。但也不能因為顧及互相配合的一面，而忘記自己的職責，不敢監督、不願監督。在這兩個方面之間選擇，就需要理性與智慧，既要不辜負法律監督的使命，依法對有關機關的違法行為或不當行為及時提出監督糾正的意見，又要避免對訴訟活動的不當幹預或不良影響。為此，就需要在調查核實違法行為是否存在上下功夫，在監督必要性說理上下功夫，既要對确有監督必要的問題堅持提出糾正意見，又要通過擺事實講法理讓有關機關認可監督意見。這是實現雙赢多赢共赢目标的需要，也是訴訟監督權行使規律的要求。
人民檢察院提起公益訴訟的職權，是指人民檢察院對危害或者可能危害到國家利益、社會利益或不特定多數人利益的行為，向人民法院提起訴訟，請求追究有關主體法律責任的職權。這種職權是由人民檢察院組織法、民事訴訟法、行政訴訟法授予的。這種職權在實踐中主要針對的是行政機關不作為或不當作為造成或者可能造成國家利益、社會利益或不特定多數人利益受損的的行政行為。所以，有人将其視為對行政行為的法律監督。公益訴訟的目的是為了促進行政機關依法行政，更好地維護公共利益。因此，是否存在不作為或不當作為的行政行為、是否造成了或者可能造成公共利益受損的事實，就是首先必須調查核實的問題。沒有搞清楚這些事實，或者說沒有确實充分的證據證明這些事實的存在，檢察機關就不能貿然的對有關行政機關提起訴訟。但是調查核實這些事實是否存在，不能影響行政機關正常的工作秩序，更不能妨礙行政機關的日常工作，不能對有關人員采取強制性措施。如何做好公益訴訟監督，需要檢察機關進一步在實踐中探索有效的工作模式。
總之，法律監督職權能的多樣性決定了實現方式的多樣性。對于不同類型的職權，應當采取不同的行使方式，才能更有效地發揮法律監督的作用。片面強調某一種方式，可能在一種職權行使中是非常有效的，但在行使另外一種職權時就未必有效，也未必可行。注意到法律監督的不同實現方式，并不意味着否認它們之間的内在聯系。法律賦予檢察機關的各項職權，其共同的目标都是為了維護法律的尊嚴和統一正确實施，各項檢察職權都應當為了這個共同的目标而努力。隻是在具體行使的時候，要考慮各自的特殊性，這是為了更好地行使職權，更有效的發揮其作用。
* 本文是最高人民檢察院2019年檢察理論研究重點課題“新時代法律監督理念研究”的階段性成果。
[1]拙作：《檢察權研究》，中國檢察出版社2007年版，第66頁。
[2]【監察】猶監督。《辭源》（三），商務印書館1981年修訂第一版，第2191頁。
[3]陳瑞華：“論檢察機關的法律職能”，《政法論壇》2018年第1期。
[4]胡勇：“監察體制改革背景下檢察機關的再定位與職能調整”，《法治研究》2017年第3期。
[5]李奮鬥：“檢察再造論”，《政法論壇》2018年第1期。
[6]參見拙作：“法律監督三辨析”，《中國法學》2003年第5期。
[7]“制約，指一種事物的存在和變化以另一種事物的存在和變化為條件，如：自然界和社會上各種現象是互相聯系而又互相制約的。”--《辭海》（縮印本），上海辭書出版社1980年第一版，第185頁。
[8]傅寬之：“人民檢察院的檢察與法律監督”，《人民檢察》2008年第17期。轉引自傅寬之著：《論檢察》，中國檢察出版社2013年版，第35-37頁。
[9]蔣德海“論我國檢察機關的雙重國家權力”，《複旦學報》2010年第5期。
[10]參見張智輝：“論檢察權的性質”，《檢察日報》2000年3月9日第三版；孫謙：《論檢察》，中國檢察出版社2013年版，第121--123頁。
[11]樊崇義主編：《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第117頁。
[12]參見拙作：《檢察權研究》，中國檢察出版社2007年版，第45--51頁。
[13]參見樊崇義：《論檢察》，中國檢察出版社2013年版，第151--159頁。
[14]【中國台灣】林钰雄著：《檢察官論》，學林文化事業有限公司1999年版，第16頁
[15]參見王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，法律出版社1991年版，第242--256頁。
[16]陳光中等：《中國司法制度的基礎理論問題研究》，經濟科學出版社2010年版，轉引自陳光中：《論檢察》，中國檢察出版社2013年版，第34頁。
[17]樊崇義主編：《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第18頁。
[18]龍宗智：“中國法語境中的檢察官客觀義務論”，《法學研究》2009年第4期。
[19]參見樊崇義：《論檢察》，中國檢察出版社2013年版，第83、154、155頁。
[20]參見龍宗智：《檢察制度教程》，中國檢察出版社2002年版，第116-117頁。
[21]卞建林：《論檢察》，中國檢察出版社2013年版，第87頁。
[22]前些年，有的地方檢察機關曾進行過訴訟職能與訴訟監督職能适當分離的實踐。這種構想在理論上是可行的，但實踐的結果并不理想。一是能夠分離的範圍很有限（隻是把刑事案件的抗訴權從公訴權中分離出來，設立刑事訴訟監督部門）；二是對訴訟活動的監督仍然需要通過審查批準逮捕、審查起訴來進行。分離的實踐意義并不明顯。
[23] ABA Standards for Criminal Justice, Third Edition, ProsecutionFunction and Defense Function: Prosecution Function, Part I. Standard 3-1.2(C).
[24]楊宇冠、楊曉春編：《聯合國刑事司法準則》，中國人民公安大學出版社2003年版，第371-372頁。
