更新理念展現法律監督新作為
2003网站太阳集团教授張智輝
載《檢察日報》2020年8月5日第003版
進入新時代，為适應社會主要矛盾的變化，滿足國家治理現代化需要，國家推出了一系列改革舉措，其中包括通過修改法律對檢察機關的職權作出重大調整。這種職權調整是否意味着檢察機關法律監督功能的變化？如何适應這種變化？筆者認為，對于這個問題，應當從幾個方面來認識。
法律監督功能的變與不變。首先應當看到，檢察機關法律監督的功能在新的曆史條件下并沒有發生根本性的變化。一是檢察機關在國家權力結構中的地位沒有變。修改後人民檢察院組織法明文規定“人民檢察院是國家的法律監督機關”。這表明，人民檢察院在國家的權力架構中依然擔負着“法律監督”的職責，行使着法律監督的職權。二是法律監督在國家監督體系中的作用沒有變。中華人民共和國是中國共産黨領導下的人民當家作主的社會主義國家。對國家權力的監督是由黨内監督、權力監督、民主監督、政治監督、行政監督、法律監督、輿論監督等構成的多元化監督體系。在這個監督體系中，法律監督不僅具有特定的監督範圍，而且具有特有的手段和方式，這種手段和方式是法律專門賦予檢察機關的、區别于其他監督的根本标志。正是由于這些特有的手段和方式，法律監督具有其他監督所無法替代的功能。三是法律監督在依法治國中擔負的使命沒有變。在全面依法治國進程中，檢察機關的法律監督，不僅具有維護國家法律統一、正确實施的功能、促進司法公正的功能，而且具有促進行政機關依法行政的功能、制約有關國家機關及其工作人員依法履職的功能。法律監督本身所具有的這些基本功能，并沒有随着新時代的到來和檢察職權的調整而發生根本性的改變。
其次，也應當看到，檢察機關法律監督的功能随着檢察職權的調整發生了某些局部的變化。這種變化主要表現在四個方面：一是在懲治職務犯罪、督促公職人員勤政廉潔方面。以往，由于法律賦予檢察機關較大的職務犯罪案件偵查權，檢察機關對國家機關工作人員利用職務上的便利實施的貪污賄賂犯罪案件、渎職侵權犯罪案件等案件，可以直接立案偵查，以至于在督促國家機關工作人員依法履職、勤政廉潔方面負有較大的責任。随着反貪、反渎等職能的轉隸，檢察機關法律監督在懲治職務犯罪、督促公職人員勤政廉潔方面可能具有的功能有所變化。二是在維護司法公正方面的功能進一步強化。随着人民檢察院組織法的修改，法律賦予檢察機關在行使法律監督職權時可以進行“調查核實”的職權。這種職權進一步強化了檢察機關的法律監督功能，有利于檢察機關更有效地對三大訴訟活動進行法律監督。而這種監督對于維護司法公正具有直接的促進作用。不僅如此，刑事訴訟法的修改，進一步突出了檢察機關在辦理認罪認罰案件中的主導責任，也在一定程度上增強了檢察機關法律監督的功能。三是在促進依法行政方面的功能得到加強。行政訴訟法律監督本身具有既監督人民法院的行政審判活動又監督行政機關行政行為的功能。黨的十八屆四中全會提出：“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。”這是新時代黨中央對檢察機關的法律監督提出的新要求。據此，檢察機關在履行行政訴訟法律監督職責過程中，既要對作為行政訴訟被告的行政機關是否履行法定訴訟義務進行監督，也要通過監督人民法院生效的行政裁判對行政行為合法性與有效性進行間接的監督。四是在維護公共利益方面的功能得到擴展，展現新作為。2017年6月27日，全國人大常委會第二十八次會議通過修改民事訴訟法、行政訴訟法賦予檢察機關提起公益訴訟的職權。這種職權無疑增加了檢察機關在維護公共利益方面的功能，使檢察機關可以“名正言順”地介入某些危害公共利益的事件，進行調查核實，提起訴訟，維護公共利益。
法律監督功能變化的原因。所謂功能，是指事物或方法所發揮的有利作用或效能。法律監督的功能，是指法律監督職權可能具有的功效和能量。法律監督功能變化的原因，在于法律賦予檢察機關的職權的變化。檢察機關的法律監督之所以會具有這樣那樣的功能，是因為法律賦予了檢察機關相應的職權。沒有相應的職權，就不可能具有相應的能量，也不可能發揮相應的功效。法律監督職權的變化，必然引起法律監督發揮功效的場域變化和能量強弱的變化。如上所述，進入新時代以來，檢察機關的職權發生了重大調整。這種職權調整，也就使得檢察機關在履行法律監督職權的過程中可以發揮的作用發生了場域的變化和能量的變化。法律監督必須依法進行，因而隻能在法定的職權範圍内進行。法律監督發揮作用的範圍和大小，也就必然要随着法律賦予檢察機關的職權變化而變化。
法律監督功能的實現取決于檢察機關的作為。法律監督本身所具有的功能，與法律監督的作用并不是同一個概念。法律監督的功能隻是意味着法律監督職權的行使可能産生的功效或積極作用。但法律監督功能能否實現，還要看檢察機關作為法律監督職權的權力主體如何作為。因為，職權的行使可能産生積極作用，從而實現職權本身所具有的功能，也可能産生消極作用，從而出現妨害功能實現的效果。
因此，如何正确行使法律監督職權，盡可能地發揮法律監督的積極作用，從而實現法律監督本身應當具有的功能；如何防止法律監督職權的不當行使，盡可能地避免可能産生的消極作用，就是讨論法律監督功能不能不關注的重點問題。
更新法律監督理念，發揮法律監督功能。進入新時代以來，最高檢黨組提出了雙赢多赢共赢的理念，這對充分發揮法律監督的積極作用具有重要的指導意義，可以保證法律監督功能的充分發揮。因為雙赢多赢共赢的理念體現了法律監督的價值追求，也體現了法律監督的時代精神。認真貫徹落實雙赢多赢共赢的理念，有助于克服片面強調監督與被監督的關系、片面強調自己單方面工作的思維慣性，有助于把履行法律監督職責的活動與滿足人民群衆對檢察工作的需求聯系起來思考問題，兼顧法律監督與被監督的關系，尊重監督對象行使權力或權利的行為。這樣既能保證法律監督的依法順利進行，也能顧及被監督的個人和單位利益以及被監督機關的工作，取得雙赢多赢共赢的效果。如是，既有利于維護法律的尊嚴和統一正确實施，也有利于維護有關個人、單位或機關的利益，更好地發揮法律監督的積極作用，實現法律監督的功能。
