一、 基層群衆性自治組織法人的屬性
《民法典》将基層群衆性自治組織規定為“特别法人”之一,即表明其既不是營利法人也不是一般意義上的非營利法人。而從民法學界關于法人最基本的類型區分來看,基層群衆性自治組織法人究竟是公法人還是私法人,似乎還存在不同的看法。在筆者看來,基層群衆性自治組織法人的公法人屬性應當十分明顯。
首先,成立依據的公法性。無論在法學理論上還是在《民法典》之前的法律文本中,基層群衆性自治組織都不是民法上的概念,也不是當然的民事法律主體。雖然《民法典》第101條确認了基層群衆性自治組織的民事主體資格———法人,但基層群衆性自治組織成立的主要依據是《憲法》《村民委員會組織法》《居民委員會組織法》,經由基層人民政府主導成立的,其作為民事主體客觀上早就先于《民法典》而存在。也就是說,盡管基層群衆性自治組織作為法人是經《民法典》才得以确認的,但其成立所依據的并不是《民法典》,而是《憲法》與《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》。《憲法》《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》屬于典型的公法,依據公法成立的法人當屬于公法人。此外,基層群衆性自治組織的産生與撤銷受到較多的法律規制與行政約束,如“村民委員會的設立、撤銷、範圍調整,由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出,經村民會議讨論同意,報縣級人民政府批準”。“居民委員會的設立、撤銷、規模調整,由不設區的市、市轄區的人民政府決定。”《中國特色社會主義法律體系》白皮書中指出:“憲法相關法是與憲法相配套、直接保障憲法實施和國家政權運作等方面的法律規範,調整國家政治關系,主要包括……基層群衆自治制度方面的法律。”從實際情況看,《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》是村民委員會、居民委員會的具體組織法,是《民法典》這一條兩款之外的法律依據所在。因此,按照公法人劃分的法律調整依據說,村民委員會法人、居民委員會法人屬于典型的公法人。
其次,目的上的公益性。“公法人具有行政組織屬性,享有固定之任務、職掌、管轄與權限”。基層群衆性自治組織法人雖然不是行政組織,但其目的乃是通過“調解民間糾紛,協助維護社會治安”,以實現村(居)民的“自我管理、自我教育、自我服務”,即通過履行一系列管理職能以實現公法人“服務于公益”這一職能目的。基層群衆性自治組織法人的民事活動範圍限定為隻能“從事為履行職能所需要的民事活動”,可以理解為其民事活動是以輔佐履行職能為限度的,開展民事活動不是其原本的目的(這也在一定意義上說明了我國直到2017年才确認其法人地位的緣由)。因此,基層群衆性自治組織法人在目的上具有公益性。
最後,财産來源的公共性。從我國實際情況看,基層群衆性自治組織法人的财産來源比較複雜,既有“籌集”又有“上級撥付”,且“上級撥付”的現象相當普遍。所謂“籌集”财産是指村(居)民委員會辦理本村(社區)公益事業所需的費用,向本地村(居)民自願籌集。“上級撥付”的經費即國家财政支出,具備公共性,這是公法人的特點之一。筆者了解到的現實情況是,基層群衆性自治組織法人的财産幾乎就是上級撥付的經費,籌集的财産占比極小。居民委員會的工作經費由不設區的市、市轄區的人民政府或者上級人民政府規定并撥付,屬于經常性的财産來源。村民委員會開展由人民政府有關部門委托的工作時,一般由該委托部門承擔經費,在經費确有困難時,可由地方人民政府給予适當支持,屬于非經常性的财産來源。對于村民委員會而言,其在設立時并沒有“獨立的經費”,盡管可以管理本村集體所有的土地,但集體土地畢竟屬于農村集體經濟組織法人的财産而不是村民委員會法人的财産。
無論是在理論上還是在實踐中,村民委員會法人與農村集體經濟組織法人在我國農村都是交織在一起的。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年發布的《深化農村改革綜合性實施方案》中指出:“在土地集體所有基礎上建立的農村集體經濟組織制度,與村民自治組織制度相交織,構成了我國農村治理的基本框架,為中國特色農業農村現代化提供了基本的制度支撐。”并且強調“在進行農村集體産權制度改革、組建農村股份合作經濟組織的地區,探索剝離村‘兩委’對集體資産經營管理的職能,開展實行‘政經分開’試驗,完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制。”在《民法典》頒布之前,雖然二者是否具有民事主體資格在法律上都不明确,但依據基本法理,村民委員會屬于公法主體,而農村集體經濟組織則源于我國20世紀50年代農業合作化時期的農業生産合作社,應當具有民事主體的身份,但由于1982年以後随着鄉鎮人民政府的恢複而農業生産合作社在全國許多地方沒有得到相應恢複,法律上允許村民委員會代行農村集體經濟組織的職能而管理财産。現在看來,依據《民法典》第99條和第101條的規定,村民委員會法人和農村集體經濟組織法人(特别是農村集體經濟組織法人)是兩個均屬于特别法人但卻彼此獨立的法人,都屬于民事主體。從性質上而言,村民委員會法人則屬公法人,而農村集體經濟組織應屬私法人,此為農村集體經濟組織法人與基層群衆性自治組織法人的本質區别。
特别需要澄清的一個認識誤區是,《民法典》确認基層群衆性自治組織法人地位以後,基層群衆性自治組織的唯一身份就是民事主體。如前所述,基層群衆性自治組織原本僅為憲法關系主體,隻是基于中國實踐而作出的重要制度創新———将原本不為法人的組織明确為法人,以回應社會之需。這個源于法人制度功能路徑的制度創新,為世界法人制度發展提供了中國智慧和中國樣本。但是,基層群衆性自治組織的法人化并未否認其作為基層自治組織的固有法律屬性和法律地位,它兼具公法和私法雙重身份,不存在非此即彼的問題。作為公法主體,基層群衆性自治組織是我國《憲法》确定的基層群衆自治制度的具體主體,它既不是國家機關的下級組織,又不從屬于居民(村民)居住地範圍内的其他任何社會組織,而是一個具有自治性質的基層群衆組織。作為私法主體,基層群衆性自治組織從其成立之日起即具有特别法人資格,可以從事為履行職能所需要的民事活動。
二、 基層群衆性自治組織法人的章程法律化
按照法學界的一般理解,法人通常是需要章程的。“章程者,法人之組織也。”“社團之章程為社團之憲章,系社團組織實現其目的之準則。”團體作為主體的存在,其章程的地位是基礎性的。沒有章程,由衆多人組成的社員隻能是一盤散沙,無從形成統一的意志,由此也不能形成獨立的法律人格。故而有學者把它稱為社團的“行為要件”。而從《民法典》的規定來看,雖然章程并非法人的法定要件,亦即有的法人可以不需要章程,但就基層群衆性自治組織法人而言,其章程體現為法律形式,而無須另行制定章程。主要原因在于:
首先,《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》的規定已經涵蓋了村(居)民委員會法人章程所需内容,實質上成了村(居)民委員會法人的章程。一般來講,法人的章程應包含法人的名稱、住所、法定代表人、經費和組織機構。具體來看,村民委員會法人的組織機構在《村民委員會組織法》(2018)第二章“村民委員會的組成和職責”、第三章“村民委員會的選舉”和第四章“村民會議、村民代表會議”中均作出了規定。居民委員會法人的組織機構在《居民委員會組織法》(2018)第7條至第14條中有所體現。村(居)民委員會的經費問題也分别由《村民委員會組織法》(2018)第37條和《城市居民委員會組織法》(2018)第17條予以規定。基層群衆性自治組織法人的名稱和住所均根據其所在地的村(社區)名稱和主要辦事機構所在地而定,無須額外規定。法定代表人即村(居)民委員會主任。可見,基層群衆性自治組織法人應當具備的法人章程内容,均在《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》中得到了體現。
其次,除去兩部組織法,還有大量的地方性法規、國務院部門規章、地方政府規章對基層群衆性自治組織法人予以規制。國務院的相關部門規章中都有專門調整基層群衆性自治組織某一方面行為活動的準則,如《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》,民政部印發的《村民委員會選舉規程》《民政部、公安部關于規範村民委員會印章制發使用和管理工作的意見》等等。地方性法規、地方政府規章及規範性文件也普遍存在這類規範,如遼甯省的《本溪市村民委員會建設若幹規定》、上海市的《上海市街道辦事處條例》《上海市居民委員會工作條例》《上海市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》等等。
最後,基層群衆性自治組織法人章程法律化是其必然選擇。其一,基層群衆性自治組織的基層性是其治理複雜性的原因之一。自古以來,王權止于縣政,直到民國時期,行政權力才從縣級下沉到鄉鎮級,諸多規定會因為相對複雜的鄉村自治而得不到執行力上的保障。法律性章程比一般私法人章程多了“強制力”這一執行力保障,能确保基層群衆性自治組織功能的實現。傳統的私法人章程具有較強的意思自治性,以“權利”為基礎來構建法人的機關及其權利義務,而且經過董事會提議還可以通過股東(大)會修改章程。公法人則更需要突出公共性,若不以法律性章程為準,則可能會因内部成員的私利或其他緣由而導緻章程無法履行,從而影響基層群衆性自治組織法人的目的實現。其二,基層群衆性自治組織的組成人員(居民委員會由5至9人組成,村民委員會由3至7人組成)本身并非該基層群衆性自治組織法人的發起人,而是依法定程序由村民或居民選舉來的,是在該法人中擔任一定職務的本區域的自然人,具有一定意義上公職因素。與因内部股東人數衆多而需要拟定章程的大多數私法人(如有限責任公司)不同,其股東會成員均為法人的設立人,董事會、監事會成員一般是股東或者股東的代表,隻有經理層才是聘任的。可以說,隻有法律性章程才能解決基層群衆性自治組織法人在自治過程中遇到的諸多問題。其三,法律性章程能夠克服自治性章程的固有弊端。基層群衆性自治組織法人的組成人員是經過村(居)民選舉出來的,雖然具有較為出衆的人緣關系和領導能力,但是其文化水平整體不高,在目前鄉鎮人民政府、街道辦事處治理能力較弱的現實狀況下,如果實行自治性章程制度,就會存在很大的問題。這一點可以從村規民約中得到印證。村規民約是被諸多村民奉為“小憲法”般的存在,大多數村(社區)都有自己的村規民約,但是,絕大多數村規民約,并不涉及基層群衆自治組織法人的成立、職權、監督等内容。這些村規民約的條款主要涉及建房、土地征用、環境保護和婚喪喜事人情活動的限制規定。如湖南省華容縣十三刀村等村委會的“治婚喪陋習、刹人情歪風”村規民約,總共17條規定中有10條是處罰性規定。在《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》對村(居)民委員會的一般規定、村(居)民委員會的組成和職責、村(居)民委員會的選舉、村(居)民會議和村(居)民代表會議、民主管理與民主監督等作了較為詳細規範的框架下,即使個别地方的村規民約對村(居)民委員會有一些規定,這些規定也隻能是在法律框架下的細化規定或者補充性規定,無論是基本精神還是具體内容,顯然都不能與法律相違背。換句話講,隻有法律化的章程才能将基層群衆性自治組織法人的諸多重大事項規劃好,才能充分發揮基層群衆性自治組織的作用。
三、 基層群衆性自治組織法人的民事能力範圍
盡管《民法典》第59條規定了法人的民事權利能力和民事行為能力與法人資格同時産生、同時消滅的規則,但其範圍如何,則無一般規定。由于法人的民事權利能力和民事行為能力具有範圍上的一緻性,而法人的民事行為能力要受到一定的限制,其範圍限于與其性質、法律規定、目的事業相适應範圍之内。根據《民法典》第101條規定,完全可以認為,基層群衆性自治組織法人的民事能力範圍是隻能“為履行職能所需要”;換言之,隻有在“為履行職能所需要”範圍内,基層群衆性自治組織法人方可從事民事活動。如此一來,如何正确厘定基層群衆性自治組織法人的職能則是關鍵所在。
依據《村民委員會組織法》(2018)第7條、第8條和《城市居民委員會組織法》(2018)第3條、第4條,村民委員會、居民委員會的職能主要為四個方面,即:(1)人民調解、治安保衛、公共衛生、計劃生育;(2)支持和組織村(居)民發展經濟,促進生産建設;(3)青少年教育等其他公益事業;(4)管理村(社區)的财産。由于中國農村地區很多地方的農村集體經濟組織法人沒有實體化,“所以《土地管理法》《土地承包法》《物權法》等法律規定,由村民委員會代表集體經濟組織管理土地和其他财産,包括發包集體土地和以土地等集體資産出資、租賃、聯營合夥等投資或經營活動。”由此可見,基層群衆性自治組織法人在履行上述職能時,其民事能力大體包括四個方面:财産支配和交換能力、侵權責任能力、勞動合同能力以及監護人能力。
(一) 基層群衆性自治組織法人的财産支配和交換能力
從法律規定來看,基層群衆性自治組織法人成立時并沒有财産的要求。從實際情況看也是如此。村民委員會一般情況下沒有自己的财産,因此也不享有财産所有權。但近些年來,上級人民政府會撥付一定的經費給村民委員會,村民委員會對這部分經費當然享有所有權。此外,由于村民委員會本質上是村民自治組織,所以對于沒有設立村集體經濟組織的,村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能,即以民事主體身份代為對村集體經濟組織的動産和不動産進行管理。村民委員會法人對村集體所有的土地和其他财産的管理,通常表現為下列四種方式:(1)代村集體與其他民事主體簽訂土地合作開發合同;(2)代村集體接受集體土地征收、征用的補償;(3)作為一方當事人簽訂農田、山林等流轉及其對外的承包合同;(4)代村集體支配其他财産。筆者在調研時發現,湖南省華容縣北景港鎮村民委員會代為出租村的門面和魚塘,湖南省慈利縣象市鎮各村的村民委員會代為出售集體種植合作社的藥材,山西省晉中市西北街村民委員會和湖南省長沙市天馬村村民委員會作為城中村的村民委員會,代其村簽訂了大量的房屋租賃合同、物業管理合同和建設工程合同。值得指出的是,“代行”是“代表行使”還是“代理行使”,需要在立法上予以明确。原《物權法》第60條規定的是“代表”行使,但既然村民委員會和集體經濟組織已然是兩個獨立的法人,在二者同時存在的情況下,當可以通過《民法典》規定的代理制度進行委托代理;而在村集體經濟組織沒有存在的情況下,則此處的“代行”還應當解釋為“代表”較為妥當。換言之,基層群衆性自治組織在履行農村集體經濟組織職能時應當具備,并且隻具備農村集體經濟組織的各項權利能力和行為能力。
居民委員會雖然在成立時也沒有自己的财産,且城市并沒有像農村那樣的集體經濟組織,但幾十年來的曆史積澱,使得城鎮中的居民委員會不同程度地管理一定的财産,這些财産有的是上級撥付的建設資金積累的财産,還有的是集體企業向居民委員會繳納的财産。在法律屬性上,這些财産應當歸居民委員會法人所有。湖南省甯鄉市花明社區居民委員會對社區财産的管理主要是出租社區房屋及該社區的土地使用權,并對社區的建設項目進行發包管理。此外,近些年來,随着城鎮化進程地加快,城中村在全國各地城市普遍存在,城中村有着諸多門面房,涉及社區集體經營性大型物業的門面出租、水電管理、城中村改造、城建工作,這樣由村民委員會轉化而來的居民委員會,支配的财産便多了起來。
基層群衆性自治組織法人在履行其職能時還會産生諸多合同之債。如采購便民産品、消防用具及防災用品、開展遠程教育和法制宣傳活動均會産生買賣合同關系,又如修建公益設施設備、拆除維護違章建築物則會産生建設工程合同關系,還有日常辦公的水電消耗與供給所産生的合同關系。諸如此類的債權債務關系均為基層群衆性自治組織法人以自己名義支配及使用财政撥款所産生,屬于财産的直接支配。
(二) 基層群衆性自治組織法人侵權責任能力
依據《民法典》第265條第2款、《村民委員會組織法》(2018)第36條規定,村民委員會法人作出的決定侵害村民合法權益時,應承擔法律責任。《農村土地承包法》(2018)第57條規定,若村委會侵害了承包方的土地承包經營權,應當承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還财産、恢複原狀、賠償損失等民事責任。村(居)民委員會法人作為民事主體,在管理村(社區)财産時具有妥善管理的義務,因管理不善導緻财産受損或其他損害集體或他人利益的情況時,村(居)民委員會也可适用《民法典》侵權責任編的有關規定,承擔侵權責任。
實踐中,基層群衆性自治組織法人作為侵權賠償責任主體的案件仍時有發生。以江西省南昌縣人民法院為例,平均每年受理村(居)民委員會承擔侵權損害賠償責任的案件5件以上。不過,基層群衆性自治組織法人作為承擔侵權損害賠償民事責任的義務主體時,因為它們沒有自己的财産,無法切實履行人民法院依法确定的财産責任。為解決這一問題,可行的對策之一是購買責任保險。
(三) 基層群衆性自治組織法人的勞動(勞務)合同能力
基層群衆性自治組織法人在履行治安保衛、公共衛生和其他公益職能時還具有勞動合同能力,它們需要雇傭正式編制之外的員工而與被聘用者簽訂勞動合同或勞務合同,從而成為勞動合同或勞務合同的主體。例如,為退休人員雇傭保姆、雇人為居民維修故障水管、雇請醫生為居(村)民提供疫苗接種及為孕産婦和老年人體檢、雇人進行溝渠梳理、河流整治和垃圾管理、雇請安保人員、為文藝社會團體(如腰鼓隊、廣場舞隊)聘請指導老師等。
(四) 基層群衆性自治組織法人的監護人能力
基層群衆性自治組織法人還具有監護人能力,在特定的情形下擔任監護人。基層群衆性自治組織法人擔任監護人,不僅可以補充傳統的親屬監護力量,而且能有效緩解國家民政機關面臨的監護壓力,最終為未成年人的健康成長、無民事行為能力和限制行為能力成年人的正常生活創造更為有利的環境。《民法典》第24條、第27條、第28條、第31條、第32條、第34條和第36條,分别确立了基層群衆性自治組織法人申請人民法院認定成年人為無或限制民事行為能力人的權利,基層群衆性自治組織法人選任其他願意擔任監護人的個人或組織為監護人的權利,基層群衆性自治組織法人對監護人存在争議時指定監護人的權利,基層群衆性自治組織法人在争議未解決和發生突發事件時擔任臨時監護人的義務,以及對監護資格進行撤銷的權利。
根據《民法典》第34條的規定,基層群衆性自治組織法人的監護職責主要包括代理被監護人實施法律行為和保護被監護人的合法權益兩項。具體而言,基層群衆性自治組織法人擔任監護人時,應當照顧被監護人生活,為其提供必要的物質條件,保護被監護人的人身權益,管理和保護被監護人财産,合理管束被監護人和教育被監護人。同時,基層群衆性自治組織法人也承擔因被監護人造成他人損害時的監護人責任,以及因侵害被監護人合法權益的法律責任。
基層群衆性自治組織法人雖然在特定情形下擔任監護人,但其職能定位并非專業的福利機構,而在人、财、物等相關資源缺乏充分支持的情況下,其監護職能往往無法得到有效保障。據不完全了解,在現實生活中,已很少有人民法院會指定“兩委會”來承擔具體監護職責。基層群衆性自治組織法人在監護制度中所發揮的作用,已主要轉向監護人指定和監護監督工作。
關于基層群衆性自治組織法人民事能力的限制,下述二個問題尤其值得研讨。
其一,基層群衆性自治組織法人是否可以從事營利性活動的問題。
基于行政法治原則,德國學界一緻認為公法人的活動範圍應當受到限制,既不能超出其活動範圍,也專注于法律預定的任務。由于基層群衆性自治組織法人不為營利法人,當然不得從事營利性活動。除依法代行集體經濟組織法人的營利性民事活動外,基層群衆性自治組織法人不能為自己的利益、以自己的名義為交易行為等營利性活動。并且,基于其法律性質,基層群衆性自治組織法人也不應當被賦予破産能力。這是因為,第一,基層群衆性自治組織法人性質上不屬于企業法人(營利法人),依理則不适用我國的《企業破産法》。第二,基層群衆性自治組織法人的目的是基層群衆自治,賦予其以破産能力,在我國目前的破産制度框架下,無論在政治上還是在立法上均不具有可接受性。
其二,基層群衆性自治組織法人的擔保能力限制問題。
根據《民法典》第683條第2款的規定,以公益為目的的非營利法人、非法人組織不得為保證人。基層群衆性自治組織法人是帶有鮮明公益性的公法人,基本沒有财産,即使有一定的财産,一則數量相當有限,二則來源于本地區居民或村民的集體以及國家撥付的經費,以這些财産為他人商業行為提供保證擔保是不符合社會公平正義精神的,毫無疑問應當被禁止。同理,基層群衆性自治組織法人設立擔保物權的行為也是不被允許的。最高人民法院關于适用《民法典》有關擔保制度的解釋(法釋〔2020〕28号)第5條對此予以明确的認可,即原則上“居民委員會、村民委員會提供擔保的,人民法院應當認定擔保合同無效”。
不過,基于現階段基層群衆性自治組織法人特别是村民委員會法人與農村集體經濟組織法人的特殊關系,其擔保能力需要區别對待。
在實踐中,因村民委員會為他人提供擔保而涉訴的案件很多,有的司法案例認定村民委員會具有擔保人資格,而有的學者予以完全否認。在筆者看來,我國農村集體經濟組織與村民委員會二者交織在一起,在《民法典》頒布以前,學理上認為集體經濟組織是法人而村民委員會僅是自治組織而不是民事主體,但《物權法》等法律允許村民委員會代表行使集體經濟組織的職能,如果村民委員會作為擔保人,而其實質則是以村集體财産承擔責任的,則宜認可其擔保行為。《民法典》頒布以後,農村集體經濟組織法人與村民委員會法人是兩個獨立的具有法人資格的民事主體,隻有在未設立村集體經濟組織的村,村民委員會才可以依法代行村集體經濟組織的職能,此時如果作為擔保人,其承擔的擔保責任實際上是以村集體财産承擔的,其法律本質乃代理人的民事能力而不是自己的擔保能力。
誠然,村民委員會依法代行村集體經濟組織職能而對外提供擔保時,應當依照村民委員會組織法規定的讨論決定程序。如此一來,基層群衆性自治組織法人超出民事能力範圍所實施民事法律行為的效力問題,也是非常重要的,應區分相對人是否為善意分别對待。
四、 結語
基層治理是國家治理的基石,直接影響着經濟社會的穩定、發展和繁榮。基層群衆性自治組織法人制度是極具中國特色的民事主體制度,在成立、章程、财産、責任承擔等許多方面都有着不同于傳統法人的特點,關乎這方面理論的深入系統研究也就至為重要,以更加務實的态度不斷完善法律規範體系,加快更新法治實施觀念。我國豐富的社會實踐為學者開展此項研究提供了翔實的素材,比如社會實踐已經将“居民委員會”更名為“社區居民委員會”。随着城鎮化進程地加快,村民委員會轉化為居民委員會的情況越來越多,廣大農村的合鄉并村也給村民委員會法人實踐提出了新的挑戰。由此觀之,作為基層群衆自治組織法人主要法律規範的《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》,其修正的迫切性也就愈加突出了。尤其是《城市居民委員會組織法》規定過于簡單,僅有23條,必須針對居民委員會作為民事主體的法人這一新的發展趨勢予以完善,其規定應當盡量具體明确。另外,農村村民委員會法人和城鎮居民委員會法人雖然同為基層群衆性自治組織法人,但其具體職能、财産狀況等方面都各有特殊性,特别是在地域廣袤的中國,各地的居民委員會、村民委員會的情況也有各自的特點,昭示着實證研究在當下法學研究中的極端重要性。惟在采取科學抽樣的調查研究的基礎上,才能有效地展開對《民法典》第101條這種僅有兩款的法律條文深入細緻的規範研究,以促進該制度的有效适用。
