論緊急行政權的限度
（江必新 2003网站太阳集团教授）
（黃明慧 中南大學2003网站太阳集团博士研究生）
目 次
一、緊急行政權的特殊性帶來權力設限難題
（一）緊急行政權的特殊性決定其容易溢出法治邊界
（二）常态下權力制約機制與緊急行政權規制不完全适配
二、緊急行政權限度設定的考量前提
（一）緊急行政權限度設定的分析維度
（二）緊急行政權限度設定的價值功能定位
（三）緊急行政權限度設定的制度模式選擇
三、緊急行政權限度設定的基本構想
（一）适應性調整合法原則，規範緊急行政權的職權配置
（二）确立權利底線保障原則，明确緊急行政權的外部邊界
（三）寬松适用比例原則，約束緊急行政權合理行使
（四）嚴守必要程序原則，規制緊急行政權的運行全程
餘 論
摘要與關鍵詞
摘要：緊急行政權的特殊性帶來權力設限難題，而常态下的權力制約機制又不完全适配于緊急狀态，應當對相關原則規則進行适應性調整或者有區别适用，為緊急行政權設定必要且合理的限度，使其既能足以有效應對危機，又能夠盡可能少地限制公民的權利。一是适應性調整合法原則，規範緊急行政權的職權配置；二是确立權利底線保障原則，明确緊急行政權的外部邊界；三是寬松适用比例原則，約束緊急行政權合理行使；四是嚴守必要程序原則，規制緊急行政權的運行全程。
關鍵詞：緊急行政權；緊急狀态；限度；比例原則；法治
正 文
緊急行政權是國家應對緊急狀态的重要法律手段。緊急狀态之下，為快速有效應對危機、恢複秩序、保障公民權利，賦予國家機關緊急權力是現代法治國家通行的做法。由于行政權的比較優勢及特有運行機制，“行政主導模式”在應對緊急狀态過程中越來越受到各國的青睐。然而，緊急行政權就像雙刃劍，一方面，政府能依此高度集中的權力，盡速應對危機，挽救國家和人民于危難之中；但另一方面，其又有權力局限，存在濫用、怠用等潛在危險，如果沒有把握好行使的分寸，反而會侵犯公民權利，将國家和人民推向新的災難。因此，緊急行政權應當受到法律的規制。然而，緊急行政權關涉國家安全、公共秩序、私人權利等多重價值面向，使得其配置與行使頗有難度。對緊急行政權的規制問題，學者們貢獻了諸多智慧，在研究緊急行政權的起源、概念、正當性、功能價值、結構要素等理論基礎之上，提出了以憲法條款制約、以法律原則制約、以公民權利制約、全程制約、融貫論視角制約等多種制約方式、途徑、思路與理論。學者們的研究都在不同角度印證：應将緊急行政權控制在一定限度之内。那麼，這一限度（界限）究竟是什麼？應當如何設定？這是緊急狀态法治體系建構的核心和關鍵問題。
緊急狀态作為一項憲法制度，在世界範圍被廣泛采納。我國于2004年将緊急狀态寫入《憲法》，規定了緊急狀态的決定與宣告主體。但是，至今我國尚未出台緊急狀态法，包括憲法在内的法律規範體系也沒有對緊急狀态的核心制度“緊急行政權”的明确規定。目前，我國在理論與制度層面，對緊急狀态、緊急行政權的界定與使用仍然存在多種觀點，有部分學者将應對突發事件的應急狀态納入了廣義上的緊急狀态理論讨論。本文将緊急行政權的邏輯前提定位于憲法層面的“緊急狀态”（即“特别重大”的突發事件導緻的法律狀态，不是指一般意義上的突發事件或事實上的緊急态勢），然後從分析緊急行政權的權力本質和特殊屬性出發，确定限度設定的基本價值定位等應考量因素，進而提出設定限度的具體構想。
一、緊急行政權的特殊性帶來權力設限難題
緊急行政權是國家治理緊急狀态的一項必需的權力，是國家緊急權的一種。緊急行政權的存在具有正當性理論基礎。但同時，基于保障公民權利、規範緊急行政權、增加緊急行政權的可接受度、實現權利與權力動态平衡的需要，應當給緊急行政權設置必要且合理的限度。我國法學理論與制度體系之中，國家權力的配置、行使及監督主要是基于平常狀态來搭建的，對國家緊急權力的研究也多是比照常态法治模式來展開的。而緊急行政權因肩負有效應對緊急狀态的特殊使命，在具備行政權的一般屬性之外，還存在諸多特殊性。恰是這些特有屬性，一方面，使其與常态下的行政權相比更容易溢出法治邊界，從而增加了規制的必要性及難度；另一方面，基于實現緊急行政權設定目的的需要，常态法治下的權力制約理念、方式及原則又不完全适配于緊急行政權的規制。因而，有必要充分把握緊急行政權的特殊性，以便有針對性地提出其限度的設定思路。
（一）緊急行政權的特殊性決定其容易溢出法治邊界
在法治的框架下有效應對危機是現代法治國家的基本要求。對一個國家的法治狀況的檢驗，不僅是在平時，更是在非常時期。緊急行政權具有高度集中性、高度裁量性、程序簡化性等特殊性，并會對公民權利造成臨時克減。因此，其“在實踐中是一項容易被濫用的權力，在制度上是一項需要被嚴格規制的權力”。
第一，高度集中的緊急權突破了常規法秩序下的權力配置。通常各國的憲法會明确安排國家公權力的結構，“原則上應受限制的國家權力由幾個機構共同分享，并被納入一個受限定的權限系統中”。在常規狀态之下，國家權力結構是穩定的，權力的界限也是相對分明的。而緊急狀态下，情勢的異常緊迫要求國家行政機關迅速研判、決策與行動，這對其履職能力與行事效率提出了更高要求，需要獲得比常态與一般應急狀态更多更集中的授權。高度集中性是面向國家公權力内部而言的，既包括橫向的集中（行政系統内部機構的職能向某個或某些應急核心職能部門聚集；立法、司法機關等的部分職能轉向或退讓于行政機關），也包括縱向的集中（地方國家行政機關的權力向中央國家行政機關集中）。比如授予臨時委任立法權、制定發布緊急命令權；司法權對緊急狀态決定、宏觀行政緊急措施的避讓等。正如羅斯特所言，一個民主國家面臨緊急危機時，其政府權力的集中是對分權理論下潛在的反應遲鈍的修正。
第二，具有高度裁量性的緊急權超出了常規的行政裁量空間及幅度。緊急狀态具有嚴重危害性和不确定性，授予行政機關必要的概括的緊急裁量權是有價值的，也是必要的。變動不居的複雜社會之中，引起緊急狀态發生的災難性事件總是難以預測與度量，其發展演變也不一定循規蹈矩，“法律也不可能都加以規定……要留給執行權以相當範圍的自由來加以處理”。即使立法機關基于經驗、知識、理性、技術等元素，能發現緊急狀态的一般規律，從而提煉出最佳法治應對方案，但是，有時基于“那些無法看見的東西所作的預防，哪怕是以最好的意圖産生出來，仍有可能是預定目标所不需要的問題産兒”。因此，法治應當給予行政機關必要的裁量空間與餘地。
第三，會造成公民權利克減的緊急權打破了常态下權利與權力的平衡結構。緊急行政權的一個形态是限制公民權利的權力。在平常時期，體現個體利益的公民權利與代表公共利益的國家權力有一定界限，也相互約束保持平衡，緊急權處于“休眠”模式，不會觸碰到這一界限；而在緊急狀态下，相對于公民自由而言，公共安全應當得到更多的關切，國家權力需要集中與增強，這勢必會限制公民的部分基本權利，如人身自由、财産權、訴訟權利等。國際人權公約以及諸多國家的憲法或法律也有相關規定。當然，不同國家由于對緊急行政權正當性理論與權力性質的不同認識，其對公民權利限縮的範圍和程度會有所不同。
第四，程序相對簡化的緊急權弱化了程序規制效力。緊急行政程序具有簡易性、事後性、靈活性等特點，這是及時有效應對緊急狀态的客觀需要。“程序設計有兩個主要标準，即正義與效率。”緊急狀态之下，對效率的需求更加直接與迫切，政府必須快速響應、決策與行動。因而，通常會簡化或省略常态法制中某些必經的事前程序，或者将事前程序轉為事後補辦程序，或者變通采取其他特别程序等，比如審批、聽證、書面說明理由、聽取相對人意見、征求意見等程序。程序簡化性使得通過程序對緊急權運行過程進行規制的效力有限。
（二）常态下權力制約機制與緊急行政權規制不完全适配
權力的運行規律和權利的實現規律都表明，權力需要控制，而“行政權是國家權力中最需要控制的權力”。學者們從不同角度研究了行政權的控制問題，有從行政權内在結構要素（權力來源、主體、運行、對象等要素）展開，有從權力運作過程（權力設定、行使、監督及對違法責任追究等環節）探究等，概括提出了以權力制約權力、以權利制約權力、以程序制約權力等多種制約方式。這些基于正常法秩序形成對行政權制約的一般理論（理念、原則等）當然能運用到緊急狀态法治領域，但其與正常秩序之下的運用存在差異性。如果簡單套用，不加區分和調适，則有可能引發适用上的“水土不服”。下面以學者們着墨較多的合法性原則、比例原則、正當程序原則等權力控制原則為例做簡要分析。
第一，合法原則的嚴格适用，可能會造成國家緊急治理能力不足。立法優于行政，行政權的正當性源自其實定法上的依據，一切行政權應當由法設定或依法授予，一切掌握行政權的人必須依法行使其權力。這是權力法定之基本要求，也是憲法之人民主權原則的實質體現。行政合法性原則的内在邏輯和結構服務于對行政行為的司法審查，後續的司法審查反作用到行政行為的前端，要求行政主體遵循法律優先、法律保留等原則，這客觀上能有效限制行政權的恣意。因此，合法原則對規範行政權的積極作用是顯而易見的。但緊急狀态之下，其深度不确定性給合法性控制帶來适用難題，但凡認同緊急行政權存在之正當的研究者，應該都會發現這一問題。比如，緊急事件的發生與發展總是千差萬别，難以預知，極有可能超出現有法律規範的條件假設，使規範适用不能，其帶來的直接影響之一就是造成國家緊急治理能力不足，對緊急狀态應對乏力。
第二，比例原則比照常态法治下的等量适用，可能會給大部分緊急行政行為帶來違法或者不當的評價。在學理架構上，一般認為，比例原則通過适當性、必要性、均衡性這三項子原則，從不同層面依次對限制公民權利的國家權力進行審查，以防止權力對權利的過度侵犯，繼而确保公私法益間的基本平衡。比例原則作為“限制公權力濫用”的一種法律方法或工具，尤其是在規範裁量行政行為方面的積極作用得到廣泛認同。在緊急狀态之下，為應對危機，公民權利會被臨時克減，同時被緊急權過度侵犯的風險也随之增加。因此，有學者們主張将比例原則引入緊急狀态用來約束緊急行政權。但是，如果直接等量運用“發端于常規狀态并主要适用于約束常規狀态下權力運作”的比例原則來檢視緊急行政行為，則可能會對大部分緊急措施（包括強制隔離、強制檢測檢查、臨時交通管制、緊急征用、個人信息采集、停産停業等）做出行為違法或不當的判斷。這就必然影響緊急措施的可接受度，民衆甚至可能通過非理性的或極端行動來對抗緊急權力，這将嚴重影響危機應對效果，最終導緻緊急權力行使者過于謹慎而贻誤“戰機”。
第三，正當程序原則的嚴格遵守，可能會影響緊急應對的效率。“程序決定了法治與恣意的人治之間的根本區别。”正當程序原則源自英美國家，在我國行政法學理論與實踐中得到廣泛認可。正當程序原則對行政程序提出了中立性、參與性與公開性三個方面的基本要求，并具體化為事前告知、回避、聽證、說明理由、公開、救濟等制度，因而能有效防止行政活動的恣意行使。但在緊急狀态之下，消除危機、恢複秩序是當務之急，一旦錯過危機最佳克制時機，可能出現應對難度陡增、局面失控、損失慘重等嚴重後果，因此，效率價值、秩序價值在價值位階中會上升到優先位置。嚴格遵循正當程序的相關規則，雖然有利于促進緊急權力的公正行使，但必然需要花費更多的時間，會影響應急決策及行動的效率。
從以上分析可見，為緊急行政權設置必要且合理的限度，應當充分注意到緊急行政權的特殊性，提升常态下權力規制機制在緊急狀态下的适配度，從而在授予政府必要權力與對這種權力保持反思品質之間尋求平衡。
二、緊急行政權限度設定的考量前提
在探讨如何設定緊急行政權的具體限度範圍之前，先表達設定限度的分析維度、價值定位和模式選擇。
（一）緊急行政權限度設定的分析維度
《現代漢語詞典》将“限度”解釋為“範圍的極限、最高或最低的數量或程度”。現實中，既可以用來表示不同物質之間的物理屬性界限，也可以用來劃分政治社會的現象、事物的内外邊界。本文結合字面意義，在以下兩方面含義上使用“緊急行政權的限度”這一提法：一是限度的“限”，意味着此權力是需要限定在一定的範圍，并且不能超出這個範圍；二是限度的“度”，意味着在已限定的邊界範圍之内，也要遵循一定的度，要區分具體情況合理适度地行使。意思是說，邊界是最外圍的界限，但并不是每一次行使緊急權力都可以延展到最外圍邊界，而是說即便是在最嚴重的情形下，也不能超過這個邊界。因而，後文在分析如何設定限度（找尋緊急行政權的法律規制方法）的同時，盡量明确緊急行政權的外圍邊界。具體而言：
第一，明确緊急行政權面向國家權力體系内部與外部兩方面的界限。一是對内區分與其他國家權力之間的界限。在遭遇非常狀态時，整個國家秩序陷入危急境況，啟動的緊急行政權會突破原有權力結構和常規法律的束縛，甚至可能滲透到立法、司法權領域。但是，緊急行政權從根本上仍是一種行政權，它不能任意逾越及全權替代立法權、司法權，不能與其他公權力簡單混同，也絕不能破壞權力分工、相互制約的憲法權力配置理念，它與其他國家權力之間仍有必要的界限。二是對外明确與公民權利之間的界限。這實際上是明确緊急行政權介入私領域的程度。權利與權力是公法的核心命題，正常憲法秩序的重要元素是公民權利與國家權力的平衡。相對公權力而言，私人權利有相對獨立自由的運行空間，免予公權力的恣意幹預。非常狀态之下，緊急行政權的運行，必定會突破常規憲法秩序下權力與權利間的原有界限，緊急行政權力範圍擴大，私人權利的空間受到限縮。但是，即使是在正當目的之下，也并非所有權利都能予以限制，對私人權利的限制依然應有必要的限度。要杜絕緊急行政權無限制地擠壓私人領域，給公民權利造成過度侵害。與此同時，非常狀态一旦結束，公權力要即刻退回原來界限之内。
第二，從緊急行政權的配置（靜态層面）及行使（動态層面）兩方面來設定限度。權力配置與權力運行高度關聯。權力配置偏向于靜态，權力運行偏向于動态，權力配置的合理性為權力運行的規範性奠定了基礎，權力運行的規範性又成為權力配置合理性的價值實現方式。學界對“權力的限度”存在不同觀點：一種觀點認為，是指一項權力本身存在的限度（因為權力一旦運行，已不再是抽象的某項權力，而是行使某項具體職權），強調權力配置的制度安排，意指一國通過憲法和法律，按照一定的原則，将某項權力科學合理地分配給适宜的主體；另有一種觀點認為，是指權力行使應當遵行一定的限度，強調通過一定的途徑和方式對權力進行監督制約。而為具有更大的理論涵蓋度和适用性，更全面闡釋緊急權限度問題，本文在兩種含義上概括使用相關概念，未做嚴格區分。一方面，提出以實體規範明确緊急行政權的具體内容（含對公民權利限制的限度）、行使要件等，将緊急權力設定在合理限度之内；同時，提出緊急行政權的整個運行過程也要遵循的原則與規則，避免緊急權的恣意行使。
（二）緊急行政權限度設定的價值功能定位
考察有關緊急狀态的理論建構和制度設計，主要存在兩種方案，即基于目标的（goal-based）以及基于權利的(right-based)方案。這兩種方案的區别是，緊急行政權制度的多種功能範疇中，誰居于更重要的地位。在現代法治理念之下，極端的基于目标的方案已不被認可，保障公民權利成為緊急行政權的正當性基石與權力依歸。設立緊急行政權制度不論是出于規範緊急權之需要，還是确保實現其目标功能之需要，最終都是為公民的基本權利提供法治保障。進一步來看，緊急權限度設定的寬嚴程度，與前兩項目标的功能排位以及對保障公民權利所持的态度密切相關。
第一，首先應确保能實現緊急行政權的基本功能，然後才是規範緊急行政權。這是因為：從緊急行政權産生源頭來看，其原始功能是使國家能有效應對正遭遇的嚴重生存危機等非常狀态。正是由于政府依據正常秩序配置的常規權力難以應對突發嚴重危機，緊急行政權才應運而生。從其作為一項特殊權力的自身固有屬性來看，其成為緊急狀态時期維護國家生存的必要手段；從其目的和所具有的社會責任的意義上來看，其具有恢複正常憲法秩序的功能。立法者建立緊急狀态之目的，是提供國家有足夠工具可以使用，幫助其在嚴重緊急狀态之負擔時，能維護其運作能力。因而，應當将賦予政府應對緊急狀态所必要且充足的權力作為設限時的首要考量因素。畢竟“如果以政府為核心的各種危機應對主體不能獲得戰勝公共危機的足夠能力，任何控制國家緊急權的努力都隻能是奢談”，不能實現“消除危機、恢複秩序”基本功能的緊急權力，也将失去其存在的價值。
第二，最小程度地限縮公民權利。當今社會，國家面臨着更多的安全威脅，如恐怖主義、金融危機、網絡安全、嚴重自然災害、公共衛生安全等。這些威脅往往突發，事先缺乏明顯征兆，且極易發生疊加和聚合效應。此等情勢之下，集中與擴張的緊急行政權力之必要性，已沒有争議。與之相應，公民權利會受到“必要的暫時限縮或失去”也趨于達成共識。但是，擴張權力與限制權利都隻是應對緊急狀态的手段，或者說是緊急行政權運行呈現出的部分特征，其最終目的是保障公民權利。因此，應盡可能将對公民權利的限縮控制在最小的範圍之内。這也是當今學者對緊急權的法治化形成的共識之一，“目前所采取的措施，必須是所有可能存在的政策選項中，對人民權利限制最少的一種”。
（三）緊急行政權限度設定的制度模式選擇
現代民主法治理念之下，緊急權力法律制度的“調适模式”被視為“法律與緊急權力”組合的最理想理論模式，并被大多數國家采用。這一模式強調通過法律提供足夠的緊急權力并控制緊急權力，它認為緊急狀态不同于平常狀态，緊急權力在特定情形下可以超出現有常态法律規範，政府有更多的裁量權。但同時這些權力又在法治的整體框架之内，服務于恢複常态秩序、保障基本人權的法治目标。對比“慣常模式”“例外法模式”等模式，調适模式具有更大的靈活性與包容性，因而能滿足高風險社會的法治應對能力需求，并注重恢複秩序與保障公民權利之間的平衡。本文以調适模式為建構理念對緊急權限度展開探讨。
三、緊急行政權限度設定的基本構想
從前文的分析可以看出，筆者并不主張完全打破常态下權力制約機制，而是尋求根據緊急行政權的特殊性，對相關規則原則進行适應性調整或者有區别适用（有些較常态下的規制更為嚴格、有些更為寬松），從而框定緊急行政權的配置及行使限度。
（一）适應性調整合法原則，規範緊急行政權的職權配置
合法原則意在為緊急行政權的合法性存在構築實定法上的基礎，也體現了緊急行政行為對法的服從性。然而，因應對緊急狀态危機局勢的需要，緊急權力又經常以突破常規法律規範、普通程序和暫時克減公民權利的方式運行，這在外在形式上看起來似乎脫離了合法原則。因而，既要防止授予過度的權力，又不能為了形式合法使緊急權力授予不足，這就要求對合法原則依緊急行政需要作“适應性調整”。當前，我國法律規範體系對緊急行政權的規約比較薄弱，憲法沒有明确規定緊急行政權，調整緊急狀态的基本法缺位，相關配套法缺乏體系性與适用性。應當從以下幾個方面完善對緊急行政權的合法性調控。
第一，以足夠明确的法律條文設定緊急行政權的運行前提與啟動條件。運行前提（何種情形下享有緊急行政權）和啟動條件（何種情形下啟用緊急行政權）是剛性要求，必須嚴格遵照憲法法律規定。緊急行政權的運行空間為緊急狀态（已宣布進入緊急狀态的區域與時段），啟動時間以國家有權機關決定并宣布進入緊急狀态為準，并在緊急狀态解除時即刻終止。第二，明文規定緊急行政權的職權職責範圍，嚴格限定緊急權的授權、委托的條件。包括明确什麼主體在什麼情形下（區分緊急狀态的嚴重程度、類型、階段等），可以行使什麼權力，可以作出哪些行為，以及權力行使的基本程序，并規定在違法與嚴重不當行使權力，或者不作為的情形下應當承擔的法律責任。第三，依法享有的概括授權或自主裁量權，以“必需之法則”來進行規制。細化緊急裁量權的相關制度，包括啟用情形約束（出現了突發/極端/無法治應對方案的危機事件）、事中權力行使的基本規則、事後的說明理由、合理性評價與審查、補救制度等。第四，具體緊急措施的運用以寬泛的應急法律體系為規範依據，應包括行政機關制定的應急性規章以及臨時發布的行政緊急命令與決定等。
對于整體建構應急法律規範體系的建議是：一是在《憲法》中增補緊急狀态條款内容，包括規定各層面緊急狀态的期限及其延期程序、明确緊急狀态宣告權和解除權主體、規定公民在緊急狀态下基本權利最低保護限度（即任何情形下都不得克減的權利類型）等；二是制定緊急狀态法，界定緊急狀态的概念、規定決定和啟動緊急狀态的實體與程序條件以及法律效力、規定緊急行政權的行使主體與範圍、建立克減公民權利的分級分類制度；三是完善相關涉應急類法律、法規及配套制度，注意體系結構的整合和統一，細化緊急行政權的行使規則。
（二）确立權利底線保障原則，明确緊急行政權的外部邊界
權利底線保障原則，是指緊急狀态下設定某些不得克減的權利作為公權力的邊界，并以法律強制力保障該底線不被突破，進而達到約束緊急行政權的目的。在公民的權利體系中，有一部分權利屬于最本質最基本的權利，比如人格尊嚴、生命權、免遭酷刑、免予奴役等，即使在最嚴重的緊急狀态之下，也是不得克減的權利。有關人權的國際公約也作了列舉，其核心是人的生命權與人性尊嚴。在應急法治中，秩序價值在個人自由、權利價值面前相對優位，權利保障的立足點臨時轉為最低保障而不是充分保障。應當确立權利底線保障原則，明确克減底線，避免對公民權利的過度限縮。但是，明确不得克減的權利底線，并不是說其他權利就可以被恣意克減。國家在行使緊急權限制公民的基本權利時，應仔細考慮在這些情況下這一措施的必要和正當的理由。
一是公權力機關在啟用緊急行政權的時候，對包含“權利底線”在内的基本權利應當尊重和保障。政府實施緊急行政行為時，應當對公民權利保持自律、克制的主觀态度，承擔積極作為的保障義務，既要達成公權力的公益目标又要避免因“用力過猛”而侵犯人權。權利底線保障不是指隻保障列入底線範圍的權利，而是指在任何情況下，都不能侵害這些最核心的權利。
二是生命權的保障。生命權作為人之為人存在的邏輯前提，集中體現了人的價值與尊嚴，是最核心、最重要、最基本的權利，被稱為第一人權。沒有對生命權的保障，其他一切權利将失去存在的依托。生命權在任何情況下都必須受到尊重和保護，國家不得将非法剝奪生命權作為應對危機的手段。同時，緊急權也不能剝奪公民最低限度地維持生命而必須具有的相應權利。
三是人格尊嚴的保障。從中西尊嚴理論的源流來看，思想家們認為人具有反思、評價和選擇自己生活的能力，這是人的本質屬性和潛能。人格尊嚴是國際社會和世界各國普遍認同的基本人權，我國同許多成文憲法國家一樣，在憲法中規定了尊嚴條款。人格尊嚴是指人作為人應受到社會和他人最起碼的尊重。包括：其一，免于歧視的平等對待，正義要求對相同情形或極為相似的情形同等對待。《美國災害救助與緊急援助法》第308條災害救援中非歧視條款，規定了公平和公正的救濟管理規則，補給分配、處理申請的過程和其他救濟和援助能夠以一種公平、公正的方式完成，不因種族、膚色、宗教、國籍、性别、年齡或經濟地位而受到歧視。其二，免于非人道對待與肉體傷害、免于酷刑與侮辱性待遇。其三，免于精神傷害。
四是請求救濟權的保障。包括請求救助、補償、賠償、司法救濟的權利。具體包括：處于危難中的公民，可以向政府及有關部門請求救助，申請獲得國家與社會的物質幫助和救濟；政府的緊急征收征用征購征調行為，給公民合法權益造成損害的，應當作合理的補償；違法、濫用緊急行政權給公民合法權益造成現實損害的，公民可以依法申請國家賠償；司法救濟權，考慮到緊急狀态的特殊情況，以事後救濟為主；确屬必要時，可暫停公民的事中救濟權。俄羅斯、美國、德國等國規定了對采取應急強制措施造成的損害，必須進行補償。澳大利亞相關法律規定了如對采取強制措施不服的，可申請行政複議。法國規定受到行政機關的緊急措施所羁束的相對人，可提起行政訴訟。
因此，應當完善相關法律制度，明确規定“底線權利”與“緊急行政權”的具體内容，并明确兩者間的法律關系，将抽象概括的權利保障底線原則轉化為可适用的規則，以此限定緊急行政權的外部邊界。
（三）寬松适用比例原則，約束緊急行政權合理行使
緊急行政權是具有高度自由裁量性的權力。因此，運用比例原則來審查判斷緊急行政權的行使以及公民權利克減程度的合理性，以防止緊急權濫用、保障公民權利、實現公私法益的基本均衡是十分必要的。但是，“比例原則的‘最小侵害’的嚴格标準和‘法益均衡’的目标追求，決定了其在緊急狀态中的适用要受到一定限制”，其适用标準應當依據緊急狀态特性作寬松調整。
其一，關于手段的适當性判斷。适當性原則放置到緊急狀态下的理想形态是，政府拟采用的緊急行政措施與應急目的是高度契合的，可以實現目的或者至少是有助于實現目的。但是，“手段一定能助目的達成”這一标準對于“面向未知決策”的緊急權力而言過于嚴苛。這個環節，我們可以反向推導出明顯不符合适當性原則的情形（比如緊急行政措施與預定目的完全不相關聯、緊急措施不可能或者明顯無助于預定目的的實現），然後予以排除。也就是說，隻要手段與目的之間存在合理關聯、手段不是明顯無助于目的實現即可。
其二，關于限制的必要性判斷。常規狀态下，必要性原則要求，如果有多種能實現或有助于實現目的措施可供選擇時，應當選擇對當事人權益損害最小的措施。而在異常緊迫又高度不确定的緊急狀态之下，還要求行政機關精準判斷其手段是否對相對人利益侵害最小，或者絕對不存在其他侵害更小的手段，那麼将會極大地影響危機應對能力和效率，甚至帶來無可估量的損失。因此，“最小損害”标準不适合緊急狀态，隻能作相對性的要求，且應當将“手段的侵害性”與“手段對目标的促成效力”進行統籌考量。
其三，關于利益的均衡性判斷。緊急狀态下不能過分強調均衡性，手段所造成的侵害後果與所追求的公益目的沒有明顯的不成比例即可。因為，行政機關沒有時間去仔細推敲與權衡，當下的決策或措施所追求的公共利益，相對于其限制的公民的個人利益來說，是否完全合乎一定的比例，而隻能在損害後果與取得利益間進行大緻衡量。此外，嚴格比例原則的約束，還可能使公權力行使者因為擔心權力過限被追責而産生退卻，不敢主動作為。
總之，對緊急權力行為進行比例原則審查時，應當尊重行政機關的自由裁量權，采取相對寬松的适用标準，隻要不存在明顯不合比例的情形，可以先推定符合比例原則。又因為比例原則強烈依賴于對具體情境下的損益要素的比重權衡，因而，在緊急狀态的不同階段，比例原則的适用标準也應當有所區分。簡而言之，情況越緊急越難以預測、追求的公益目的越重要，比例原則的适用标準就越寬松，甚至會限制比例原則的适用。
（四）嚴守必要程序原則，規制緊急行政權的運行全程
法律程序通過對權力行為全過程的控制，來驅使法律主體正當地實施法律活動，從而限制權力的恣意和專斷。程序有助于民主、公正、效率、經濟等法律價值的實現，現代法治對程序正義有着與實體正義同樣的期待。正當程序原則，因其能控制公共權力、保障公民權利，已成為多數國家公法上的一項基本原則。但事實上，正當程序原則在緊急狀态下受到限制已是國際慣例。緊急行政權的行使體現效率價值優先、秩序維護價值優先、權力對權利主體的強支配性與優先性，因此，聽取意見陳述、聽證、書面說明理由等程序在一定程度上受到限制和縮減。但是，如表明身份、告知與公開等必要的基本程序是不能簡化的，這是最低程序保障标準。
第一，表明身份義務。表明身份，一般認為是行政行為之前置程序，也有認為是行政行為過程中的首要告知義務。表明身份的作用體現在：一是能最快建立相對方對行為主體的基本信任，提高緊急行政行為的效率；二是身份的表明，實際上也向相對人傳遞了其有配合義務的信息，同時也便于相對人監督行政行為以及尋求事後救濟；三是可利于相對人辨識行為人真假，防止有人假借政府名義利用或欺詐相對人。澳大利亞《昆士蘭州公共衛生法》規定，公共衛生官員在行使緊急隔離等權力前必須出示身份證明。
第二，告知及說明理由義務。緊急狀态中，事态的緊迫性要求緊急措施能盡快發揮作用，這就更需要行政相對人的接受、配合與協助。惟有以最适宜的方式及時向相對人告知行政行為的基本信息，才能讓其最快消化、理解、認同、遵從行政機關緊急措施，從而實現措施目的、提高措施實施力、增強措施效率。告知義務至少包括：一是告知緊急行為的基本事實，如行為目的、内容、作出主體。其中，告知的方式可依據情勢靈活确定。二是說明理由。一個尊重權利的政府，在對相對人作出不利處分時必須說明理由。如果情勢異常緊急，确不能在事前或事中進行說明的，可于事後一定期限内進行說明。三是告知救濟途徑。這是最基本的安全需要。要區分“不予告知”與“告知不能”，前者是要杜絕的情形，後者是允許例外的情形，即确屬需要即刻采取的緊急措施，但因權益主體不明無法告知，或者直接關涉緊急狀态應對的成敗等特殊情況不能告知的，應當在事後予以說明并補救。
第三，信息公開義務。信息公開是對緊急行政權運行全程的程序性要求，應當準确、全面、及時地公開、披露與應對緊急狀态相關的信息。此外，對公民個人信息的收集與公開，不能侵害公民的信息權及隐私權：一是政府僅能依合法正當目的在必要的範圍内進行，對與應對緊急狀态無關的信息應當進行隐名化處理。比如，為識别追蹤傳染鍊、提醒廣大民衆遠離可能的傳染媒介，可在一定範圍公布相關人員的特定時期的行動軌迹，但是其姓名、籍貫、身份證号、工作單位、家庭住址、工作學習經曆、聯系方式等與目的無關的信息不宜公開；二是保障已收集信息的安全及合理使用；三是嚴控媒體及輿論對個人信息的不法使用和過度消費。
餘 論
緊急行政權是應對緊急狀态必需的權力，它能使政府在突發危機之下，極速提升統合力、決策力、執行力等應對能力，但如果違法或恣意行使又會侵害或過度侵害公民的權利。因此，為了保障公民權利，應當制定并出台緊急狀态法，為應對危機提供更加科學有力的法治方案，給政府緊急權力提供法律依據，并給緊急行政權設置合理的必要限制。緊急行政權的限度問題，是一個宏大而精深的命題，本文僅在宏觀層面作了一些探讨，還需要在學理上進行深入探究，更需要通過實踐進行檢驗、豐富和完善。
