習近平法治思想中的行政法治重要論述研究
江必新（2003网站太阳集团教授）
劉詩豪（中南大學2003网站太阳集团博士生）
|目錄
一、習近平法治思想關于行政法治重要論述的主要内容
（一）以建成法治政府為重要目标
（二）以完善行政法律規範體系為重要前提
（三）以促進行政機關依法全面履行職能為核心要求
（四）以建立和健全行政決策程序制度為重要手段
（五）以強化對行政權力的制約和監督為關鍵環節
（六）以堅持嚴格規範公正文明執法為主要抓手
（七）以深化行政執法體制和機制改革為主要動力
二、習近平法治思想關于行政法治重要論述的顯著特征
（一）黨的領導與依法行政相統一
（二）統籌安排與重點突破相統一
（三）依法行政與深化改革相統一
三、習近平法治思想關于行政法治重要論述的實踐要求
（一）“狠抓效果”：推進法治政府建設
（二）“立改廢釋纂”：完善行政法律規範體系
（三）“整合放權”：深化行政執法體制改革
（四）“嚴而有度”：持續規範行政執法行為
結語
|摘要
習近平法治思想包含了一系列關于行政法治的重要論述，總體而言可概括為以建成法治政府為重要目标、以完善行政法律規範體系為重要前提、以促進行政機關依法全面履行職能為核心要求、以建立和健全行政決策程序制度為重要手段、以強化對行政權力的制約和監督為關鍵環節、以堅持嚴格規範公正文明執法為主要抓手、以深化行政執法體制和機制改革為主要動力等七大主要内容。以上七大主要内容呈現出黨的領導與依法行政相統一、統籌安排與重點突破相統一、依法行政與深化改革相統一三個顯著特征。在習近平法治思想的指導下，應該以狠抓效果為策略推進法治政府建設、以立改廢釋纂的方式完善行政法律規範體系、以整合放權的模式深化行政執法體制改革、以嚴而有度為目标持續規範行政執法行為，推動行政法治建設進程。
|關鍵詞
習近平法治思想；行政法治；法治政府；依法行政
|正文
在2020年召開的中央全面依法治國工作會議上，“習近平法治思想”正式提出，并被确立為全面依法治國的指導思想。習近平法治思想作為馬克思主義法治理論中國化的最新成果，系統、全面、深刻地論述、闡釋了法治對于實現中華民族偉大複興的深遠意義。其中有關行政法治的若幹論述是習近平法治思想的重要組成部分，也是為推進行政法治建設、根據黨的十八大以來的法治實踐總結提出的中國方略，對于實現行政法治的中國式現代化具有重要的理論價值與實踐意義。
一、習近平法治思想關于行政法治重要論述的主要内容
習近平總書記高度重視行政法治，對行政法治建設中的重大理論和實踐問題進行了深邃思考，形成了一套科學的相關重要論述，其主要内容包括如下七個方面。
（一）以建成法治政府為重要目标
行政法治理論并不等同于法治政府理論，二者存在緊密的内在聯系，但在價值衡量、關注重點與涵蓋範圍上存在區别。[1]法治政府理論一般更關注執法問題，但行政法治理論除執法問題外，還需要關注行政立法問題、監督行政問題與行政救濟問題。
“法治政府”概念的提出和完善，與中國行政法學自“八二憲法”以來的發展息息相關，與中國行政法學人以法治國家的視角揭示中國行政體制乃至國家體制發展的正确道路、展望法治中國治理前景的共同努力息息相關。[2]“法治政府”在2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》中作為目标被正式提出；[3]黨的十八大以後，在首都各界紀念現行憲法公布施行三十周年大會上的講話中，習近平總書記明确提出“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”[4]的要求；在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定〉的說明》中，習近平總書記提出了法治政府建設的六條核心标準，[5]該标準在《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》得以沿用，為2015—2020年間的法治政府建設工作提供了基本準則；《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》則在該标準的基礎上進一步增加了“智能”與“人民滿意”的要求。[6]
與“法治政府自然形成說”不同，對于法治政府建設，我國堅持頂層設計，制定了具體的時間表和路線圖。黨的十九大明确了到2035年基本建成法治政府的目标，黨的二十大對此任務再次進行确認。這一方面體現了法治政府建設的長期性、複雜性與艱巨性，作為一項浩大的系統工程，其很難一蹴而就；另一方面，這體現了黨中央在法治政府建設問題上一如既往的戰略定力，把建成法治政府當作一個既定的目标來追求在現階段仍具有非常重要的積極意義。
（二）以完善行政法律規範體系為重要前提
建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，必須發揮立法的引領和推動作用，必須抓住提高立法質量這個關鍵。實現行政法治的前提是有法可依，在中國特色社會主義法律規範體系如期建成後，我國行政法律中基本的、主要的法律已經制定，行政法律規範體系的四梁八柱已經基本搭建，行政法治在總體上實現了有法可依。可距黨中央的要求、人民的期盼、全面依法治國的法治目标仍有一定的距離，依舊難以完全适應國家治理體系和治理能力現代化的需求。若以完備的法律規範體系為标杆，我國行政法律制度存在系統性不夠、制度滞後缺位、實施不理想等問題。[7]在此基礎上，習近平總書記對相關立法工作進一步提出了要求。
第一，提高行政法律規範的立法質量。完備的法律規範體系是中國特色社會主義法治體系建設的邏輯起點，是實現行政法治的前提，法律體系的進一步完善和發展是形成完備的法律規範體系的基本途徑。[8]相比其他部門法，行政法所調整社會關系的廣泛性、與社會高速發展的關聯性、規範層次的複雜性，使其具備了多領域、多層次、多變動的特點，法律規範之間的重複、沖突、不協調、不銜接問題十分突出。[9]為完善立法體制機制，需要“統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性” [10]。習近平總書記指出，“越是強調法治，越是要提高立法質量” [11]“推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑”[12]。前者的核心是尊重和體現客觀規律，後者的核心是為了人民、依靠人民。在黨的十九大、二十大的報告中，習近平總書記進一步提出，要“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”[13]。
第二，行政法律規範要管用、要解決實際問題。習近平總書記高度重視立法的實效性，科學地揭示了形式法治與實質法治的辯證關系，[14]習近平總書記強調，“法規制度不在多，而在精；不在形式花哨，而在務實管用；不在内容繁雜，而在簡便易行”[15]。在目前的行政法律體系建構過程中，部分法律的可操作性較弱，會導緻行政機關在執法時有意規避；同時，立法工作的利益博弈使得部分行政法律規範難以體現客觀規律與人民的意願。[16]完備的法律規範體系應滿足“門類齊全、内在協調、結構嚴謹、體例科學”的形式要求及“符合客觀規律、反映人民意願、體現公平正義價值準則”的實質要求。因此，在接下來的行政法律體系完善過程中，需要以問題為導向，需要“努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意願、得到人民擁護”[17]。通過制定、修改、廢止、解釋、備案、審查等多種方式的綜合運用，實現法律體系由粗放型向集約型轉變。[18]
第三，加強重點領域的行政法律規範立法。目前，我國法律規範體系中仍有諸多缺項，該有的法律規範，尤其是改革重點領域的法律仍未完全制定。[19]習近平總書記指出，要通過“完善全國人大常委會和國務院的立法規劃，加強重點領域立法”[20]，反映發展要求、回應民衆期待。具體而言，行政法律體系的完善需要從如下重點領域補齊短闆。
首先，要完善行政組織相關立法。機構和職能法定是法治政府建設的邏輯起點，為了優化政府組織結構，必須“推進機構、職能、權限、責任法定化”[21]“依法管理各類組織機構，繼續從嚴從緊控制機構編制” [22]。其次，要推進行政程序統一立法。在以往的行政程序立法中，采用的是“化整為零”的方式，對主要的行政行為進行類型化規範，但是這些單行法律難以把所有行政活動納入其中。因此，必須“健全規範共同行政行為的法律法規，研究制定行政程序法”[23]。最後，要加強與治國理政必備急需及與滿足人民幸福美好生活必備的領域立法。在不同時期有不同的立法任務，從2013年至今，習近平總書記在反腐敗、信息技術領域、知識産權保護、反壟斷、生态文明、人工智能、公共文化服務、優化營商環境、野生動物保護、互聯網金融、行政裁量權基準制度、民法典配套實施等領域的立法均作出了重要指示，并且目前在各領域均取得了相當大的成果。上述相關領域法的制定可謂拓展了行政法律的外延，豐富了行政法律的内容與體系，為行政權力的行使進一步夯實了規範基礎。
（三）以促進行政機關依法全面履行職能為核心要求
從洛克的“有限政府”到孟德斯鸠的“三權分立”，控制政府權力被西方行政法治理論奉為圭臬，我國通過西法東漸繼受了這一法治思想。在相當長一段時間内，視控權為行政法天然品性與首要任務的“控權論”在中國行政法學理論基礎之争中屹立不倒。由于其紮根于自由主義政治哲學的土壤裡，囿于當年的學術資源和學術儲備，挑戰“控權論”的可能性微乎其微，但随着研究的深入，“控權論”的金身也逐漸瓦解，保守主義以共同體的名義在掏空自由主義政治哲學的基石。[24]通過一系列富有本土特色的法治實踐活動，我國開辟了有别于西方的“中國特色社會主義法治道路”[25]。從職能定位來看，我國的政府不應該僅僅是有限政府，還更應該是有為政府。
一方面，從現代社會對政府的需求來看，政府職能擴張和權力擴張是必然選擇。政府的存在是以為人民謀福祉、謀利益為前提，政府需要解決市場和個人無法解決的問題，市場非萬能，缺少了政府，無序競争、公地悲劇就難以避免；個人太孱弱，缺少了政府，倚強淩弱、店大欺客的難題便難以解決。為解決和防範諸多風險、保障系列需求，就需要政府在各領域發揮更大的作用，承擔更多的職能，賦予政府更多的權力。[26]另一方面，從現實國情來看，我國作為一個轉型中的後進發展中大國，發展仍是第一要務。行政權必須合法行使，但是一個沒有效率的行政權不可能為社會提供一個穩定的秩序，社會的發展與進步也就失去了前提基礎，從而可能失去它的合法性。[27]在當前不利的國際環境下，政府依法全面履職，提高發展能力和水平便更顯緊迫性。
同時，需要明确依法全面履行政府職能包括兩個層面的内涵：一是“依法履行政府職能”，二是“全面履行政府職能”。[28]其中，依法履行政府職能蘊涵着行政權應當有所限制，即“用法治給行政權力定規矩、劃界限”[29]。而“全面履行政府職能”更多體現在嚴格執法上，“我們社會生活中發生的許多問題，有的是因為立法不夠、規範無據，但更多是因為有法不依、失于規制乃至以權謀私、徇私枉法、破壞法治。”[30]“嚴格規範公正文明執法”是一個整體，但是社會各界對于“有法不依、執法不嚴、違法不究”“執法随意性大，粗放執法、變通執法、越權執法”的反映較為強烈，因此需要在強調“規範”“公正”“文明”的同時，更加突出“嚴格”的地位。
（四）以建立和健全行政決策程序制度為重要手段
就避免和減少錯誤決策、保證決策的科學性而言，程序化決策較之人治化決策有更大的優越性。[31]盡管我國的行政法制較40多年前的起步階段已經取得了長足進步，但行政決策相關制度建設長期處于空白狀态，“拍腦門決策”與“拍屁股走人”現象屢見不鮮，相關的制度建設未取得應有的進展。習近平總書記高度重視依法決策的重要性，強調“規範重大行政決策程序，是依法治國的迫切需要”[32]，經過黨中央在十八屆三中、四中全會的部署，國務院于2019年正式出台了《重大行政決策程序暫行條例》，為重大行政決策行為的規範化提供了法律依據。具體而言，我國目前的依法決策機制有如下亮點。
其一，把公衆參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體讨論決定确定為重大行政決策法定程序，同時把黨的領導貫穿于重大行政決策全過程和各方面。其二，堅持以人民為中心，堅持從實際出發，堅持盡力而為、量力而行，通過規範的程序、科學的決策維護重大公共利益與人民合法權益，促進社會公平正義。其三，建立了行政機關内部重大決策合法性審查機制，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。其四，建立了嚴格的重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，以減少決策失誤與怠于決策帶來的風險。
（五）以強化對行政權力的制約和監督為關鍵環節
在行政法治中，限制行政權力是一個永恒不變的主題，習近平法治思想同樣繼承并發展了這一理念。習近平總書記立足中國共産黨長期執政并領導一切的基本國情、總結中國特色社會主義法治的發展經驗，形成了一套與西方三權分立、多黨制及司法獨立等控權路徑相比有較大區别的行政權力監督制約理論。這套理論最大的特點旨在“強化對行政權力的制約和監督，做到依法設定權力、規範權力、制約權力、監督權力”[33]，“确保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”[34]，以期在“防止權力作惡”與“通過最大限度行使公權推動國家發展”之間尋找平衡點。具體而言，習近平總書記關于對行政權力制約和監督的重要論述可概括為如下三個大方面。
一是既強調“法無授權不可為”，但更強調“法定職責必須為”。前者是指對行政權力的限制，後者是指對于全面依法履職的要求。一方面，法律所賦予行政機關的權力，同樣也是一種義務，更是一種責任。建設法治政府首先需要科學的職能定位，這要求法定職責必須厘清、職責設置必須合理、法定職責必須公開。[35]習近平總書記曾多次強調，“各級政府必須依法全面履行職能，堅持法定職責必須為、法無授權不可為”，将全面履職置于控權之前，意在糾正對于“法無授權不可為”的粗淺理解。此外，将反對不作為放在反對亂作為的優先順位、将克服懶政和怠政置于推進事權規範化、法律化之前，也均體現了對積極履職的要求。[36]另一方面，職權法定是行政法治的基本原則。第一，授權必須有來源，即行政機關不得法外設權，在沒有法律法規依據的前提下，不得作出減損行政相對人合法權益，或增加其義務的決定。第二，授權範圍有邊界，“要推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”[37]。總而言之，這套以要求政府積極作為為前提的權力制約監督理論有别于西方傳統的控權法治理論，既符合我國國情，也契合中國特色社會主義法治基本原理。
二是通過全面從嚴治黨抓好行政領導幹部的關鍵少數。首先，全面從嚴治黨是實現戰略目标、推進改革和法治的根本政治保證。[38]黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。在黨對國家全面實施領導的基本國情下，如不從嚴治黨，黨内治理效能就得不到有效保證，相應的行政效率和廉潔性就難以保證。其次，領導幹部具體行使黨和國家機關的各項權力，黨保證執法“主要是通過各級領導幹部的具體行動和工作來體現、來實現”[39]，需要“督促掌握公權力的部門、組織合理分解權力、科學配置權力、嚴格職責權限，完善權責清單制度”[40]。最後，要通過嚴格責任來保證從嚴治黨。為健全問責機制，習近平總書記強調，“要把法規制度執行情況納入黨風廉政建設責任制檢查考核和黨政領導幹部述職述廉範圍，通過嚴肅追究主體責任、監督責任、領導責任，讓法規制度的力量在反腐倡廉建設中得到充分釋放”[41]。到2018年，随着《中華人民共和國憲法》的修改、《中華人民共和國監察法》的頒布以及各級監察委員會的組建，形成了“以黨内監督為主、其他監督相貫通的監察合力”[42]，國家監察體制改革已經初顯成效，并在新的起點向新的目标邁進。
三是通過建立嚴密的法治監督體系把行政權力關進制度的籠子。嚴密的法治監督體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，行政權力在中國的法治語境下需要受到如下規則、制度的監督。在外部，政府應該受到黨、人大、政協、法院、檢察院、監察委與人民的監督。其中，我們需要從宏觀上“完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題” [43]。基于“行政違法行為構成刑事犯罪的畢竟是少數，更多的是亂作為和不作為”[44]這一判斷，習近平總書記進一步強調了檢察院糾正行政違法行為的職責，并提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，從而優化司法職權配置、推進法治政府建設。上述制度構想已經過《中華人民共和國行政訴訟法》等法律的修改得以确定，并在實踐中落實、總結、逐步完善。[45]在内部，政府應該受到層級監督與專門監督。習近平總書記指出，要“發揮行政複議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政争議的主渠道作用”[46]，《中華人民共和國行政複議法》目前也已在此思想的指導下完成了修改。
（六）以堅持嚴格規範公正文明執法為主要抓手
天下之事，不難于立法，而難于法之必行。“執法是行政機關履行政府職能的重要方式。”[47]當前，執法不規範、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等問題依舊突出，為實現建成法治政府的重要目标，必須以堅持嚴格規範公正文明執法為主要抓手。在“堅持嚴格公正文明執法”的表述中，“嚴格”“規範”“公正”“文明”四個詞并非互相修辭與限制的關系，而是并列關系。
一方面，要将嚴格執法放在首位。制度失去了嚴格執行，就會形成“破窗效應”從而失去生命力。鑒于人民對于“執法失之于寬、失之于松”有更為強烈的反應，在之後相當長的時間内，需要在強調“規範”“公正”“文明”的同時，更加突出“嚴格”的地位。“行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民利益和社會秩序。”[48]
另一方面，要兼顧“規範執法”“公正執法”“文明執法”。“嚴格規範公正文明執法是一個整體，要準确把握、全面貫徹，不能畸輕畸重、顧此失彼。”[49]除行政不作為需要重點整治外，近年來粗暴執法的現象有明顯減少、但行政亂作為等問題仍然時有發生，有的政法機關和幹警“越權執法”“越權管轄”，辦人情案、關系案、金錢案、當“保護傘”，嚴重損害了黨和政府的形象。對這些問題，要下大力氣整治，以實際行動取信于民。公平正義是執法工作的生命線，公正與廉潔是執法具有公信力的衡量标準。這就要求執法者既不能以權壓法、以身試法，也不能法外開恩、徇情枉法，“努力讓人民群衆在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義。”[50]
（七）以深化行政執法體制和機制改革為主要動力
習近平總書記強調，“不全面深化改革，發展就缺少動力，社會就沒有活力”[51]。若行政法治不建立在深化改革的基礎上，就現實來規範現實，便會停滞不前、進退維谷。行政執法體制和機制的改革主要涉及行政職權的優化，從源頭上規制行政機關的行為，是實現行政法治的主要動力。黨的十八大以來，習近平總書記作出了重要論述，為我國的行政執法體制和機制改革指明了方向。
在深化行政執法體制改革方面。第一，強調縱向的權力下放。一方面，政府需要權力下放市場，強化政府的服務意識，弱化政府的管理屬性，進一步簡政放權，深化行政審批制度改革。另一方面，政府權力需要下放基層，減少行政執法層級，加強重點領域基層執法力量，在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中提升群衆依法自我管理、服務、教育、監督的能力與意識，加強基層法治專門隊伍建設，完善基層群衆自治制度。第二，強調橫向的權力整合。首先，政府需要相對集中執法權，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權，是深化機構改革的重要任務，“在市場監管、生态環保、文化市場、交通運輸、農業等領域整合組建執法隊伍，大幅減少執法隊伍類别，合理配置執法力量”[52]。其次，政府需要進一步推動大部制改革，整合資源，避免政出多門、九龍治水、互相推诿扯皮的現象。最後，需要推動黨政融合。黨的十九屆四中全會通過的《深化黨和國家機構改革的決定》與以往的政府内部的大部制改革存在一定的差異，黨政融合成為了一大亮點。在意識形态、民族宗教事務、組織人事等工作領域出現了黨政合署、合設的組織機構形式。習近平總書記表示，要“加強黨政機構職能統籌，理順黨政機構職責關系，統籌設置黨政機構，減少多頭管理，減少職責交叉，是這次機構改革的一個重要考慮”[53]。
在深化執法機制改革方面。第一，深化高效便民服務機制。在黨的十九屆五中全會上，習近平總書記指出，要“全面實行政府權責清單制度。持續優化市場化法治化國際化營商環境。實施涉企經營許可事項清單管理，加強事中事後監管，對新産業新業态實行包容審慎監管”[54]。同時，各地政府仍要進一步深化“隻跑一次”改革，建設綜合服務大廳，推動多部門協同辦公機制的建設。第二，持續規範權力運行機制，“完善行政執法程序，規範執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，全面落實行政執法責任制和執法經費由财政保障制度，做到嚴格規範公正文明執法。完善行政執法與刑事司法銜接機制”[55]。
二、習近平法治思想關于行政法治重要論述的顯著特征
習近平法治思想根植于我國的基本國情、凝聚獨特的民族精神、富有鮮明的時代特色，習近平法治思想中關于行政法治的重要論述是習近平總書記在黨的十八大以後為推進行政法治建設工作形成的科學理論體系，把握其顯著特征對于理順我國行政法治建設過程中的若幹關系、推動依法行政、建成法治政府具有重要的指導意義。具體而言，可将其顯著特征概括為如下三個統一。
（一）黨的領導與依法行政相統一
中國共産黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，黨的領導是推進全面依法治國的根本保證，也是推進依法行政、加快法治政府建設的根本保證。具體而言，依法行政與黨的領導相統一體現在如下方面。
首先，在機構設置上部分黨政機構實行融合。2018年《深化黨和國家機構改革方案》所展現的政改新思路是以更負責任的黨的領導與更具規則性的法治實現“黨政依法融合”式的“黨政共治”，[56]2023年的黨和國家機構改革也延續了2018年的這一思路。目前，行政領域的黨政融合主要存在如下幾種形式：即在非黨的工作機關設置黨組、歸口管理、常設性或臨時性領導小組、黨政機構合并設立或合署辦公。
其次，二者在依據上體現為黨的政策與國家法律相統一。習近平總書記指出，“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質上是一緻的。黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的依據和執法司法的重要指導。要善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律”“黨的政策成為國家法律後，實施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執行黨的政策”[57]。
再次，二者在目的上體現為執政為民與執法為民相統一。一方面，“立黨為公，執政為民”是中國共産黨的執政理念。習近平總書記強調，“要把體現人民利益、反映人民願望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程”[58]。另一方面，執法部門代表的是人民利益，要堅持以人民為中心的執法理念。如今，人民群衆對美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面延展，這要求行政機關承擔更多的作為義務，将“解決執法亂作為、不作為等人民群衆意見較為集中問題”作為聚焦點和發力點，“必須牢牢把握社會公平正義這一法治價值追求，努力讓人民群衆在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”[59]。
最後，二者在統一方式上體現為黨保證執法。習近平總書記強調：“我們黨是執政黨，能不能堅持依法執政，能不能正确領導立法、帶頭守法、保證執法，對全面推進依法治國具有重大作用。”[60]具體而言，黨要從人與事兩個維度保證執法。一方面，人的保障方面。要“善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員”[61]。同時，要堅持抓住領導幹部這個“關鍵少數”，督促黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責。另一方面，在事的保障方面，要讓領導幹部領頭依法辦事與遵守法律，對憲法和法律常懷敬畏之心。[62]同時，黨要督促與支持政府依法全面履行職能，在執法困難的情況下，對嚴格執法的執法機關，隻要符合法律和程序的，各級黨委和政府要勇于擔當、給予支持和保護。[63]
（二）統籌安排與重點突破相統一
在宏觀戰略布局層面，習近平總書記将行政法治建設置于全面依法治國這一系統工程之中。[64]在“一體建設、共同推進、黨政同責、官民共治”的戰略背景下，習近平總書記強調：“法治國家、法治政府、法治社會三者各有側重、相輔相成，法治國家是法治建設的目标，法治政府是建設法治國家的主體，法治社會是構築法治國家的基礎。”[65]“而能不能做到依法治國，關鍵在于黨能不能堅持依法執政，各級政府能不能依法行政。”[66]因此，需要“用法治給行政權力定規矩、劃界限”[67]，使法治政府建設作為重點任務和主體工程率先突破。
在中觀行政立法層面，習近平總書記既強調完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，又強調行政立法領域的重點突破。一方面，行政立法的重點突破體現在從範圍上加強重點領域立法，促進創新驅動和防範化解金融風險等涉及新發展理念和格局的相關立法、行政程序法、文化事業和文化産業立法、保護知識産權立法、國家安全領域立法、信息技術領域立法被首先提上日程；另一方面，行政立法的重點突破體現在立法順序上的先後有别，“對改革急需、立法條件成熟的，抓緊出台；對立法條件還不成熟、需要先行先試的，依法及時作出授權決定或者改革決定。授權決定或者改革決定涉及的改革舉措，實踐證明可行的，及時按照程序制定修改相關法律法規”[68]。
在微觀行政執法層面，習近平總書記既強調“政府要全面依法履行職能”，同時為了防止權力不受拘束，又強調“行政監督與全面依法履行職能相統一”。我國仍為發展中國家的基本國情，要求我們将有為政府的需求放在首位，但對有限政府的追求同樣不可或缺。而且，習近平總書記在強調“嚴格規範公正文明執法”的同時，突出了作為關鍵環節的“嚴格執法”的地位，這同樣也是立足于當前行政不作為現象較為嚴重、亂作為較為突出有所緩解的基本執法現狀所作出的判斷。為保證執法公信力，“要扭住職業良知、堅守法治、制度約束、公開運行等環節，堅持不懈、持之以恒地抓”[69]。
（三）依法行政與深化改革相統一
法治追求穩定性和确定性，而改革是一個動态的過程，因此，需在改革與法治之間保持一種合理的張力，在這二者之間保持一種平衡。總之，“改革和法治如鳥之兩翼，車之兩輪”[70]。兩者相輔相成，既需要在法治下推進改革，也要在改革中完善法治。
一方面，堅持依法行政不等于拒絕改革，發展行政法治需要呼喚改革。第一，我國政府的依法行政水平與民衆的要求仍有一定的距離，政府需要破除行政立法不科學的局面、解決行政執法不嚴格的問題、保持在府院互動中不越界的态度、推動普法活動更務實有效、保證法治人才的培養更優質，這些不能僅在現有制定法的基礎上完成，因此深化行政體制的改革顯得尤為必要，法治建設的步伐要時刻跟随政府職能轉變的步伐。第二，行政權作為最具活力的國家公權力，需要更早、更多地面對社會中出現的新情況與新問題。“對于政府部門來講，變革與其說是一種特例，不如說是一種慣例。隻要有一個不完美的政府，人們就會持續不斷地尋求理想的治理形态。”[71]“解決法治領域的突出問題，根本途徑在于改革。如果完全停留在舊的體制機制框架内，用老辦法應對新情況新問題，或者用零敲碎打的方式來修修補補，是解決不了大問題的。”[72]
另一方面，改革思路需要先破後立，改革步驟需要先立後破。其中，改革思路的先破後立是指改革之于依法行政的必要性，為“堅定不移推進法治領域改革，堅決破除束縛全面推進依法治國的體制機制障礙” [73]，需要及時修改和廢止不适應改革要求的法律法規，防止過時法律條款阻礙改革。[74]改革步驟需要先立後破是指法治之于改革的約束性，習近平總書記強調，需要“堅持不立不破、先立後破，堅持推動機構職能優化協同高效”[75]，必須使改革在法治的框架下運行，“堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法主動适應改革需要，積極發揮引導、推動、規範、保障改革的作用，做到重大改革于法有據，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力”[76]。
三、習近平法治思想關于行政法治重要論述的實踐要求
習近平法治思想内涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統完備，習近平法治思想中的行政法治重要論述給我國的法治政府建設、行政法律規範體系建設、行政執法體制改革工作、嚴格執法等提供了發展思路和行動指南，在接下來的工作中需要以之為根本遵循，推動我國的行政法治建設進程。
（一）“狠抓效果”：推進法治政府建設
有學者通過梳理黨和國家的重要文件，将我國的法治政府建設劃分為三個階段，即“依法建設階段”（1993-2010年）、“倚法建設階段”（2010-2015年）和“一體化建設”（2015年-至今）三個階段。三個階段分别以嚴格法治概念、善治觀念和國家治理理念作為其整合性的理念。[77]在“一體化建設階段”，作為應率先突破的重點任務和主體工程的法治政府建設，應更好地發揮法治規劃和法治評估在其中的關鍵作用，以确保法治政府建設的效果獲得實質的成效。
一方面，我們要通過時間表、路線圖框定和分解法治政府建設目标。法治政府建設，不能罔顧國情、超越階段，也不能因循守舊、墨守成規，要将法治政府建設的推進與政府職能轉變、政府治理體系的完善相适應，與法治國家的整體目标和法治社會的基礎水平相适應。根據黨的十九大的規劃，從當前到21世紀中葉的這30年左右的時間，我國的法治政府建設的規劃可以大緻分為兩個大的階段。到2035年，我國要基本實現社會主義現代化，法治政府基本建成。從2035年到21世紀中葉，我國要在基本實現現代化的基礎上實現社會主義現代化強國的建設目标，法治政府要在基本建成的基礎上，因應“強國”目标而進一步深化拓展。[78]同時，在這兩個階段之中，還需要進一步延續之前的傳統，以五年為周期更新《法治政府建設實施綱要》，應時應勢調整階段性的建設目标，為短期的法治政府建設提供基本遵循。
另一方面，我們要通過法治政府建設效果評估檢驗建設成效，并為目标的适時調整提供依據。習近平總書記主政浙江之時就曾大力推動“建設法治浙江”，在此背景下，杭州市餘杭區與浙江大學合作，出爐了中國第一個“法治量化考核評估體系”——“餘杭指數”。從此，量化法治開始走入中國法學學者的視野，這種以問題和效果為導向的研究方式一定程度上意味着法學研究從定性分析轉向定量分析、從規範研究拓展到實證研究。[79]從法治餘杭到黨的十八屆三中全會明确提出“建立科學的法治建設指标體系和考核标準” [80]，法治評估作為一種法治的推進機制、倒逼機制和公衆參與機制，已經成為國家治理的一項重要工具，并在全國各地生根發芽。總體來看，可根據政府在法治評估中所處的地位将其分為兩大類。首先，評估可作為法治政府治理的一種手段而存在，通常包括重大行政決策的風險評估制度、部門間争議較大的重要行政立法事項第三方評估制度、深化行政體制改革的風險評估制度、應急處置的風險評估制度等。但是一般而言，我們所說的法治政府建設評估是政府作為評估對象的法治政府評估，通常體現為效果評估。但是針對法治政府建設的各式評估本身不是目的，以評促建從而推進法治政府建設進程才是目的。習近平總書記強調，“法治政府建設應該率先取得突破，要加強對示範創建活動的指導，杜絕形式主義，務求實效”[81]。
指标體系的科學性是實現以評促建的關鍵，它不是抽象的數字遊戲，而是指導行動、标明效果的目标達成功能模塊。[82]在之前法治政府建設評估的指标體系中，存在兩種模式，第一種是地方政府内部的績效考核模式，其存在“各地法治政府建設指标體系總體格局趨于一緻、内在邏輯并不統一、指标賦值存在明顯差異”的現象；[83]第二種是由中國政法大學法治政府研究院等第三方機構所組織的單純第三方評估，其存在“法治政府内在要求反映不夠全面、指标體系總體覆蓋全面但細化層面有缺失、每一項指标都以外部可觀測性為前提、基本采用平均賦值的方法”的現象。[84]二者在指标體系目标實現的保障性、指标設計依據的科學性、指标體系的實效性、公衆參與的受重視性上均值得進一步的完善。[85]2019年5月22日，《關于開展法治政府建設示範創建活動的意見》向社會發布；2020年6月19日，第一批全國法治政府建設示範地區和項目名單公示，對各地區各部門找差距、補短闆、激發内生動力産生了重要引領、帶動作用，使法治政府建設向縱深推進。盡管法治政府建設示範創建活動在指标體系上做了頂層設計，綜合了地方政府内部的績效考核與第三方評估兩種模式的優劣，取長補短，設計了一套全新的評估标準，為建設法治政府提供了具體指引。但是，該評估體系也依舊存在諸多可以提升的空間，需要以兩年為周期進行更新、調整和優化。
總之，法治政府建設既要強調标準約束，又要強調實踐效果，“合理設定建設規劃目标”以及“确保指标體系的科學性、增強指标體系的系統性、提升指标體系的适應性”[86]仍然是需要及時推進、持續用功的工作。
（二）“立改廢釋纂”：完善行政法律規範體系
行政法律規範體系經過多年的發展，已搭建起了基本框架。然而依舊存在立法供給不足、立法質量粗糙、上下級立法沖突、缺乏體系引領等問題。因此，為解決上述問題，完善行政法律規範體系，有學者主張效仿民法典的制定路徑，通過分步走的方式，先制定行政法總則，再編纂行政法典。[87]
但是，筆者認為，通過立改廢釋纂的方式，以“通則引領、适當開源、強化審查”的模式，做好增量與盤活存量并舉，或許更能夠符合行政法律發展的客觀規律。
第一，以行政法通則的制定推動行政法的體系化。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）頒布令法學界歡欣鼓舞，在此背景下，各部門法研究者也大有制定統一法典的宏願，但是在歡騰之餘依舊需要冷靜思考自身專研領域，揣摩各自部門法的品性，以選擇合适的體系化路徑。需要說明的是，筆者并不主張制定囊括一切的行政法典，因為行政法律關系的複雜性與易變性、行政法律規範的多層次性和數量龐大性，制定統一的行政法典既無必要、也不可行甚至弊大于利。
面對行政法法典化的問題，20世紀80年代我國曾經嘗試制定行政法典，囿于時代條件而被迫放棄，在世界範圍内，各國迄今都沒有一部統一、完整的行政法典。在大陸法系國家，德國、日本均有過相應的嘗試但最終均以失敗告終。根據目前中央文件的精神，也并未明确提出行政法典化的目标，而是采用了“健全規範共同行政行為的法律法規，研究制定行政程序法”的表述。[88]因此，“為有效應對豐富多彩、動态發展的行政需要，繼續走一種立法實務和學術研究輝映前行的中國特色行政法發展之路，應緻力于制定完善行政程序法和行政組織法等各單行法，紮實推進提升其實效性和協同性的制度保障及法規範解釋的研究。”[89]行政法的體系化可以借鑒民法典的立法經驗，通過“提取公因式”的方式，采取學理和規範分析的方法，以能夠反映行政法的根本價值和特殊規律為标準，從憲法、衆多的行政法規範、司法裁判、政策性文件以及各種學說學理中提取“行政法通則”的基本精神，并對域外立法例予以分析借鑒，進而明确“行政法通則”的具體規則，為确保形成一整套系統完備的行政良法體系打下堅實的基礎。[90]此外，在生态環境管理、治安管理等比較成熟的領域，可以率先實現行政部門法的體系化和集約化，從而為行政法整體的體系化打下基礎。
第二，适度開放行政法律規範淵源。完善行政法律規範體系，除需要做好擴大增量的體系化工作外，還需要利用好、盤活好規範存量。比如，在明确飼養動物損害責任時，《民法典》使用了“違反管理規定”的表述；[91]在涉及醫療損害責任時，又采用了“違反診療規範”的表述。[92]這意味着，事實上在民事領域已經适度放開了法律淵源。行政法律關系比民事法律關系涵蓋的範圍更寬、面臨的問題也更為複雜，開源具有更強的緊迫性。盡管行政法律體系已經建成，但是在諸多領域行政法律存在空白，這一方面是因為社會日新月異的發展産生了巨大的立法需求，另一方面是由于嚴格的法定主義限制了法律的供給。除正式法律淵源外，人大、政府等公權力機關經常通過決議、決定、命令以履行相應的職責，而上述規範性文件絕大多數情況是針對不特定主體和不特定事項作出命令，已經具備了事實上的規範特征。認定上述規範性文件的效力是短期内解決立法供給不足的重要途徑。同時，我們又要“發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規範在社會治理中的積極作用” [93]，更大程度地緩解規範匮乏壓力，輔助官方制定的行政規範調整其暫時難以覆蓋的行政法律關系，為行政法律關系主體提供依據之外的參照。
第三，加強行政法律規範的合憲性、合法性審查力度。由于各地的法治水平參差不齊，又加之未經過嚴格的立法程序，規範開源勢必會增加違法情形的出現，因此必須“加強備案審查制度和能力建設，實現有件必備、有備必審、有錯必糾。完善備案審查程序，明确審查範圍、标準和糾正措施”[94]。同時也要激活行政訴訟、行政複議對于規範性文件的附帶性審查強度，以防止行政機關利用規範制定權違規擴權與濫用權力。在審查之後，該修改的修改，該廢止的廢止。
（三）“整合放權”：深化行政執法體制改革
第一，要進一步落實大部制。我國自改革開放以來已經自上而下進行了九次國家層面的機構改革，大部制的核心是職能整合和機構重組，應該着力探讨在中國大部制改革的過程中影響職能整合和機構重組的變量。[95]在接下來的工作中，需要持續“統籌配置行政執法職能和執法資源，最大限度減少不必要的行政執法事項。進一步整合行政執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法”[96]，以達到整合行政資源的優化配置的目的。
第二，要進一步下放權力至基層。推進多層次依法治理，首先要“推動執法重心向市縣兩級政府下移，加大執法人員、經費、資源、裝備等向基層傾斜力度” [97]。其次，“鄉鎮（街道）是國家治理的基礎單元”[98]，要将量大面廣、面向基層、便宜地方管理的經濟社會事項下放地方和基層，[99]“保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦，讓基層群衆有更直接的改革獲得感”[100]。最後，“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，是實現鄉村善治的有效途徑”[101]。通過權力的下沉，盡可能地将矛盾化解在基層，推動源頭治理。這也是全民守法和以人民為中心的應有之義。
第三，要進一步放權社會，“深入開展多層次多形式法治創建活動，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理”[102]。《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》提出，充分調動全社會各方力量采取多種形式參與法治社會建設，但同時也明确了黨委和政府的責任，要求它們按照分工對各類社會主體加強指導，充分發揮法治政府建設對法治社會的引領作用。說到底，要建立人民對法治的内心擁護和真誠信仰，必須尊重人民的主體地位。即執政者要把人民視為道德上的主體，尊重他們的選擇，尊重社會主體們精神上的自由和自主，為他們的生長提供和創造廣闊空間，從而更大程度地發揮社會規範在社會治理中的積極作用，調動他們更積極與更自然地融入法治社會的創建活動。[103]
（四）“嚴而有度”：持續規範行政執法行為
嚴格執法是高效的法治實施體系的關鍵環節，但是規範執法同樣是行政法治建設中不可或缺的要素，要讓人民群衆在每一個執法案件中都感受到公平正義，需要持續地對行政執法行為進行規範。
一是要規範執法隊伍建設。有力的法治保障體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，德才兼備的高素質執法工作隊伍是法治保障體系中的重要硬件，加強人員保障，有助于執法人員身正令行，規範行使行政權力，從邏輯起點上規範行政執法行為。習近平總書記強調，“全面推進依法治國，必須着力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍”[104]。為此，一方面，要創新法治人才培養機制，努力培養造就一大批高素質法治人才及後備力量。另一方面，要堅持抓住領導幹部這個“關鍵少數”，讓其做尊法學法用法的模範。二是要規範行政執法過程。一方面，要創新執法方式。通過一站式服務，集中辦理、信息化辦理等手段等為行政相對人提供服務，最大限度減少辦事環節、最大限度減輕群衆負擔。另一方面，要規範行政執法自由裁量權。通過制定建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量标準，規範裁量範圍、種類、幅度。三是要加強行政執法監督。首先，要堅持不懈地推動執法公開，陽光是最好的防腐劑，持續打破行政公開領域的壁壘，強化社會輿論對行政過程的監督。其次，要全面落實行政執法責任制。防止和克服部門利益和地方保護主義，防止和克服執法工作中的利益驅動，懲治執法腐敗現象。最後，應進一步發揮行政訴訟的監督作用。行政訴訟是行政關系的“調節器”，是國家治理尤其是政府治理體系中的“免疫系統”。[105]在接下來的行政訴訟實踐中，要進一步擴大行政訴訟的受案範圍、放寬行政訴訟原告資格。比如，在行政許可等權力尋租重災區，權錢交易、暗箱操作導緻國有資産流失的現象較為嚴重。因此，一方面，需要将相關的國有土地出讓等資源類行政協議納入行政訴訟的訴訟範圍，通過更強力的公法來調整相關的交易關系以保證公共利益；另一方面，需要通過賦予競争權人相應的救濟權利與監督資格，以倒逼授益性行政執法行為的公平化、公正化、透明化、規範化。
結語
以習近平同志為核心的黨中央将全面依法治國、建設法治中國作為統籌中華民族偉大複興戰略全局和世界百年未有之大變局的重要方略。習近平法治思想中的行政法治重要論述科學回答了我國行政法治建設的一系列重大理論和實踐問題，明确提出了當前和今後一個時期推進全面依法治國、全面依法行政、建成法治政府的總體要求，為中國特色社會主義行政法治“如何可能、如何建設、如何發展、如何創新”提供了根本遵循。隻有認真領會、全面貫徹習近平法治思想，才能将中國的行政法治建設推向一個新高度。
（責任編輯：王青斌）
|參考文獻
[1]參見馬懷德：《習近平法治思想中法治政府理論的核心命題》，載《行政法學研究》2020年第6期，第21-24頁；馬懷德：《論習近平法治思想中的法治政府理論》，載《政法論壇》2020年第6期，第11-22頁；江必新、黃明慧：《習近平法治思想中的法治政府建設理論研究》，載《行政法學研究》2021年第4期，第3-19頁。
[2]參見楊海坤、樊響：《法治政府：一個概念的簡明史》，載《法律科學》（西北政法大學學報）2016年第1期，第28頁。
[3]參見《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發〔2004〕10号）。
[4]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第16頁。
[5]即“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第97頁。
[6]《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》提出“加快構建職責明确、依法行政的政府治理體系，全面建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府”。參見《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》，人民出版社2021年版，第3頁。
[7]參見馬懷德：《我國的行政法律制度》，載《中國人大》2020年第14期，第52-53頁。
[8]參見李婧：《中國特色社會主義法律體系的完善和發展研究》，人民出版社2016年版，第210頁。
[9]參見馬懷德：《我國的行政法律制度》，載《中國人大》2020年第14期，第52頁。
[10]《中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第8頁。
[11]“要完善立法工作機制和程序，擴大公衆有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準确反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系，發揮立法的引領和推動作用。”習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第20頁。
[12]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮鬥——在中國共産黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第41頁。
[13]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共産黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第38-39頁。又見，習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮鬥——在中國共産黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第41頁。
[14]“人民群衆對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什麼法都能治國，不是什麼法都能治好國。”習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第20頁。
[15]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第153頁。
[16]“有的法律法規全面反映客觀規律和人民意願不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強”“立法工作部門化傾向、争權诿責現象較為突出，有的立法實際上成了一種利益博弈”。習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第95頁。
[17]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第74頁。
[18]參見張文顯：《習近平法治思想研究（中）——習近平法治思想的一般理論》，載《法制與社會發展》2016年第3期，第28頁。
[19]參見張文顯：《習近平法治思想研究（中）——習近平法治思想的一般理論》，載《法制與社會發展》2016年第3期，第28頁。
[20]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第233頁。
[21]《中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第15頁。
[22]徐隽：《習近平在深化黨和國家機構改革總結會議上強調鞏固黨和國家機構改革成果推進國家治理體系和治理能力現代化》，載《人民日報》2019年7月6日第1版。
[23]《中共中央印發〈法治中國建設規劃（2020－2025年）〉》，載《人民日報》2021年1月11日 第2版。
[24]參見王學輝、張治宇：《國家治理價值體系現代化與行政法學理論基礎的重構——以“諸神之争”為背景的分析》，載《行政法學研究》2014年第4期，第57-58頁。
[25]“具體講我國法治建設的成就，大大小小可以列舉出十幾條、幾十條，但歸結起來就是開辟了中國特色社會主義法治道路這一條。”習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第105頁。
[26]參見江必新：《國家治理現代化與行政法治》，中國法制出版社2016年版，第8頁。
[27]參見章劍生：《現代行政法總論》，法律出版社2019年版，第27頁。
[28]參見馬懷德：《習近平法治思想中法治政府理論的核心命題》，載《行政法學研究》2020年第6期，第23頁。
[29]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第4頁。比如，“各級政府一定要嚴格依法行政，切實履行職責，該管的事一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現象。”中共中央文獻研究室 編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社 2015年版，第 60頁；又如，“完善不同層級的政府，特别是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理，制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域内基本公共服務精準化職責，強化市縣政府的執行職責。”《中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第16頁。
[30]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第21頁。
[31]參見張文顯：《習近平法治思想研究（中）——習近平法治思想的一般理論》，載《法制與社會發展》2016年第3期，第14頁。
[32]《習近平主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議強調 完善法治建設規劃 提高立法工作質量效率 為推進改革發展穩定工作營造良好法治環境》，載《人民日報》2019年2月26日第1版。
[33]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第220-221頁。
[34]中共中央文獻研究室 編：《十八大以來重要文獻選編》（上）， 中央文獻出版社2014年版，第651頁。
[35]參見解志勇等：《法治十問》，人民出版社2017年版，第168-169頁。
[36]“堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職渎職。”“推進各級政府事權規範化、法律化”。《中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第15-16頁。
[37]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第97頁。
[38]參見公丕祥：《習近平法治思想述要》，載《法律科學》（西北政法大學學報）2015年第5期，第5頁。
[39]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第135頁。
[40]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第241頁。
[41]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第156頁。
[42]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第239頁。
[43]《中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第22頁。
[44]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第100-101頁。
[45]參見《中華人民共和國行政訴訟法》第18條第2款、第25條第4款等。
[46]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第274頁。
[47]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第220頁。
[48]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第21頁。
[49]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第259頁。
[50]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第259頁。
[51]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第144頁。
[52]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第220頁。
[53]習近平總書記同時也強調，“這次機構改革，在黨中央有關職能部門加挂了政府機構牌子，是因為這些部門承擔着管理職能，需要以政府名義開展工作”，“牌子怎麼用，怎樣履行行政管理職責，要研究清楚，有一套相應規則和程序”。習近平：《論堅持黨對一切工作的領導》，中央文獻出版社2019年版，第300-301頁。
[54]《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目标的建議》，人民出版社2020年版，第20頁。
[55]《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第33頁。
[56]參見田飛龍：《改革憲法、秩序變遷與四十年經驗》，載《法治現代化研究》2018年第6期，第73頁。
[57]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第43頁。
[58]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第229頁。
[59]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第229頁。
[60]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第25頁。
[61]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第71頁。
[62]領導幹部還要“牢固确立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權力，也不要去幹預依法自己不能幹預的事情，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法”。習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第25頁。
[63]“我們說要敢于擔當，嚴格執法就是很重要的擔當。”“該嚴格執法的沒有嚴格執法， 該支持和保護嚴格執法的沒有支持和保護， 就是失職，那也是要追究責任的。”習近平:《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社 2020 年版，第52-53頁。
[64]習近平總書記指出：“準确把握全面推進依法治國工作布局，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府法治社會一體建設。全面推進依法治國是一項系統工程，必須統籌兼顧、把握重點、整體謀劃，在共同推進上着力，在一體建設上用勁。”習近平:《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社 2020 年版，第112-113頁。
[65]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第229-230頁。
[66]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第113頁。
[67]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第4頁。
[68]《中共中央印發〈法治中國建設規劃（2020－2025年）〉》，載《人民日報》2021年1月11日 第2版。
[69]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第46頁。
[70]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第39頁。
[71]［美］B.蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明等 譯，中國人民大學出版社2001年版，“序言”第5頁。
[72]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第116頁。
[73]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第116頁。
[74]參見中共中央文獻研究室 編：《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，中央文獻出版社 2017年版，第 103頁。
[75]徐隽：《習近平在深化黨和國家機構改革總結會議上強調 鞏固黨和國家機構改革成果 推進國家治理體系和治理能力現代化》，載《人民日報》2019年7月6日第1版。
[76]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第38頁。
[77]參見劉藝：《國家治理理念下法治政府建設的再思考——基于文本、理念和指标的三維分析》，載《法學評論》2021年第1期，39-42頁。
[78]參見馬懷德：《論習近平法治思想中的法治政府理論》，載《政法論壇》2020年第6期，第15頁。
[79]參見錢弘道：《中國法治評估的興起和未來走向》，載《中國法律評論》2017年第4期，第54頁。
[80]《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第32頁。
[81]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第252頁。
[82]參見劉藝：《國家治理理念下法治政府建設的再思考——基于文本、理念和指标的三維分析》，載《法學評論》2021年第1期，第47頁。
[83]參見錢弘道、方桂榮：《中國法治政府建設指标體系的構建》，載《浙江大學學報》（人文社會科學版）2016年第4期，第123-124頁。
[84]參見錢弘道、方桂榮：《中國法治政府建設指标體系的構建》，載《浙江大學學報》（人文社會科學版）2016年第4期，第125-126頁。
[85]參見錢弘道、方桂榮：《中國法治政府建設指标體系的構建》，載《浙江大學學報》（人文社會科學版）2016年第4期，第133頁。
[86]劉藝：《國家治理理念下法治政府建設的再思考——基于文本、理念和指标的三維分析》，載《法學評論》2021年第1期，第48-50頁。
[87]參見應松年：《關于行政法總則的期望與構想》，載《行政法學研究》2021年第1期，第3頁。同時，有學者指出“我國以個人本位為基礎的整體主義治理模式以及行政法治自身對秩序和理性的内在要求，尤其是依法治國和國家治理現代化轉型的需要，都決定了行政法體系建構的必要性和緊迫性。”參見薛剛淩：《行政法法典化之基本問題研究——以行政法體系建構為視角》，載《現代法學》2020年第6期，第95頁。
[88]參見《中共中央印發〈法治中國建設規劃（2020－2025年）〉》，載《人民日報》2021年1月11日 第2版。
[89]楊建順:《為什麼行政法不能有統一的法典》，載《檢察日報》2020年6月3日第7版。
[90]參見周佑勇：《行政法總則中基本原則體系的立法構建》，載《行政法學研究》2021年第1期，第13-25頁。
[91]參見《中華人民共和國民法典》第1246條。
[92]參見《中華人民共和國民法典》第1222、1224、1227條。
[93]《中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第28頁。
[94]《中共中央印發〈法治中國建設規劃（2020－2025年）〉》，載《人民日報》2021年1月11日 第2版。
[95]參見李文钊、蔡長昆：《整合機制的權變模型：一個大部制改革的組織分析——以廣東省環境大部制改革為例》，載《公共行政評論》2014年第2期，第100頁。
[96]《中共中央印發〈法治中國建設規劃（2020－2025年）〉》，載《人民日報》2021年1月11日 第2版。
[97]《中共中央印發〈法治中國建設規劃（2020－2025年）〉》，載《人民日報》2021年1月11日 第2版。
[98]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第221頁。
[99]參見《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第18頁。
[100]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第221頁。
[101]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第191頁。
[102]《中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第27-28頁。
[103]參見梁治平：《論法治與德治：對中國法律現代化運動的内在觀察》，九州出版社2020年版，第55、59頁。
[104]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第231頁。
[105]參見江必新：《國家治理現代化與行政法治》，中國法制出版社2016年版，第8頁。
