本文發表于《湖湘法學評論》2023年第3期（總第9期）“學術專論”欄目
【作者】李小明，法學博士，2003网站太阳集团教授。
【摘要】既有住宅加裝電梯是一項惠民工程，但各區域開工建設以來，業主間矛盾時有發生。一些政府部門僅依靠2/3或2/3加3/4多數表決同意規則開展加裝電梯工作，屬于錯誤地理解和适用了法律，破壞了法律對私權利的平等保護，在很大程度上影響了政府部門依法行政的形象。既有住宅加裝電梯的本質内涵是對業主共有部分的處分行為，應當征求樓幢全體業主意見，以“協商一緻同意”原則為工作開展的前提。社區、業主委員會、建設單位、調解組織等應當主動參與加裝電梯意向及具體方案等問題的充分協商。同時，還應當做到土地、規劃、消防、安全監督管理部門不缺位。
【關鍵詞】既有住宅加裝電梯；物權；相鄰權；多數表決規則
近年來，國内推廣既有多層住宅加裝電梯工程，引發了許多社會矛盾和糾紛，這個問題與人民群衆的利益息息相關。既有住宅加裝電梯雖然主要涉及民事法律，但是對此問題在法理層面進行深入剖析仍有其必要性。筆者發現，對于其中的核心問題—— 2/3或2/3加3/4多數表決規則，地方司法機關、行政機關及相關業内人士似乎存有普遍誤解。為了厘清該問題，筆者通過反複思考、查證，撰寫此文，以期對于我國依法治國、依法行政、創建和諧社會、實現全過程人民民主，特别是在《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）生效後統一業内人士的認識，具有積極的意義。
一、既有住宅加裝電梯的主要問題
随着經濟社會的發展、醫療衛生水平的提高，我國人口的老齡化程度持續加深，城市正在進入“住宅高齡化”時期，人們對城市公共住宅配套服務設施的需求不斷增強。20世紀70至90年代的無電梯多層住宅給進入老年階段的人群，尤其是高齡老人的出行帶來了諸多不便，嚴重影響其生活質量和居住品質。為積極應對人口老齡化國家戰略，地方政府部門相繼出台相應文件加以引導，從政策和财政上支持既有多層住宅加裝電梯。然而，一些針對既有住宅加裝電梯頒布的實施意見、指導意見等存在與上位法沖突的違法規定，與上位法的精神、原則和立法目的相矛盾，也不利于政府部門開展加裝電梯工作時認真傾聽民意訴求，及時回應群衆關切。
（一）既有住宅加裝電梯存在的法律問題
既有住宅加裝電梯屬于自選類的改造項目，需要居民根據自身意願選擇是否加裝，涉及多方利益的協調問題。一些省市的政府部門為了提高工作效率，對此僅依靠2/3或2/3加3/4多數同意表決規則進行表決。例如，現行有效的杭政辦函〔2017〕123号《杭州市人民政府辦公廳關于開展杭州市區既有住宅加裝電梯工作的實施意見》、湘建房〔2018〕159号《湖南省城市既有住宅增設電梯指導意見》、成辦函〔2018〕134号《成都市人民政府辦公廳關于促進既有住宅自主增設電梯工作的實施意見（試行）》、滬建房管聯〔2020〕801号《關于調整本市既有多層住宅加裝電梯業主表決比例的通知》等文件，都對工程實施條件進行了限定。
在政策出台後的實踐過程中，不僅政府部門收到大量的投訴電話、信件，執行審批工作的規劃部門頻頻成為行政訴訟的被告，而且還有業主阻攔施工、鄰裡暴力傷害等不和諧的局面出現。社區與業主之間之所以産生如此多的利益紛争，根本原因在于有關政府部門并未準确地理解和執行法律，并未真正做到依法行政。在筆者看來，上述省市發布的這些文件既不是地方性立法，也不是省級部門規章，本質上屬于相關政府部門制定的規範性文件。這些規範性文件采用2/3或2/3加3/4多數業主同意規則是沒有法律、行政法規依據的，且錯誤地理解和适用了《民法典》第278條，違反了《民法典》對私權利保護的規定，屬于違法的抽象行政行為。
（二）對既有住宅加裝電梯存在的利益衡量問題
根據國家統計局最新數據，截至2022年初，60歲以上人口為26736萬人，占全國總人口的18.9％。未來15年，中國将迎來有史以來最大規模的“退休潮”。根據住房和城鄉建設部對全國城鎮老舊小區改造進展的統計數據，2022年，全國計劃新開工改造的城鎮老舊小區有5.1萬個，共計840萬戶。既有住宅加裝電梯不僅能夠改善居民的基本居住條件，還能夠加快提升社會事業管理和服務水平，持續增進民生福祉。2017年，由中國老科技工作者協會牽頭，在全國範圍内進行專項調研，着手解決既有住宅加裝電梯問題。2018年以來，“加裝電梯”連續三次寫入政府工作報告，體現了老齡化社會的民生關切。
然而，老舊小區加裝電梯背後涉及的是多方的利益協調和決策機制的統籌兼顧問題。各地加裝電梯工程啟動以來，業主之間的糾紛時有發生。一些持反對意見的業主時常遭受電話恐吓或身上被丢垃圾等違法侵害，甚至業主之間會因此發生肢體沖突，引發訴訟等問題。廣州、武漢等市的老舊小區也出現了未經低層業主同意，強行加裝電梯的違法操作現象。既有住宅加裝電梯屬于自選類項目，是居民根據自身意願确定的改造内容。由于加裝電梯對不同樓層住戶的房屋價值會産生不同的影響，越往高層價值提升幅度越大，不同住戶分攤的建設成本并不均等，各自利益衡量不一而足。因此，如何沖突最小化地推進既有住宅加裝電梯工程成了當前社會亟待解決的一個問題。
二、對既有住宅加裝電梯的法理分析
如前所述，由于政府部門對法律的錯誤理解和适用，激化了業主間沖突和社會矛盾。為切實推進《民法典》的全面有效實施，及時化解業主沖突，解決社會矛盾，創造社會和諧局面，糾正違法行為，确保政府部門依法行政，而欲達成這一目标，我們必須對既有住宅加裝電梯這項民生工程進行法理分析。
（一）我國法律法規對私權利的保護原則
1．私權利平等地受民法保護
物權是權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權，它規定在《民法典》第114條。業主對專有部分享有專有權進而對小區的共有部分享有合法權利。相鄰權是請求相鄰的不動産權利人提供“最低限度”便利的權利，包括用水、通行、采光等，它規定于《民法典》物權編的“相鄰關系”章節的第290、291、292、293 條中。相鄰權是基于所有權的附屬性私權利，本質是不動産所有權、用益物權在相鄰關系上的适當擴展。立法者設置相鄰權的目的在于，平衡協調不動産相鄰各方的利益關系，防止出現一方不正當行使不動産權利，損害相鄰權利人利益的現象，以實現相鄰各方共同生存、共同發展的目标。《民法典》第293條明确規定，建造建築物，不得違反國家有關工程建設标準，不得妨礙相鄰建築物的通風、采光和日照。這一規定反映了現代社會對居住環境保護的要求，有利于發展生産、方便生活，也為解決相鄰權利人之間的環境糾紛提供了法律依據。
所有權、相鄰權都屬于私權利。我國《民法典》明确保護業主的所有權、相鄰權。這種保護不僅包括業主在不妨害他人所有權、相鄰權的情況下，可以獨立自由地行使自己的私權利，還包括他們的所有權、相鄰權平等地受到法律的保護。法律平等地保護私權利，即在于權利主體行使權利時不受他人幹涉。對于已經建成的多層建築，加裝的電梯作為附屬公用設施對業主已經形成的所有權、相鄰權格局将産生新的影響，不僅影響業主住宅的安全、消防、隐私、通風、采光、噪聲、原樓道通行便捷、住宅外部景觀等各個方面，還會影響業主住宅的經濟價值。如果此時既有多層建築加裝電梯，毫無疑問将影響業主之間業已形成并固化的私權利狀況與格局。一部分業主的私權利會受益，一部分業主的私權利将受損。如果不顧及反對者的合法權利，必然會破壞法律對私權利平等保護的原則。
2．多數人不得強迫少數人放棄私權利
前文已論及，私權利平等地受到法律保護，這也意味着不得将多數人的意志強加于少數人，從而變相消滅或減損個體的私權利，除非私權利主體自願放棄自己的權利。我國已經确定了依法治國、建設社會主義法治國家的方略，在法律平等保護私權利的今天，我們必須意識到，任何多數人的意志強加于少數人，并試圖迫使少數人放棄或減損自己私權利的做法都是違法的，是法治社會所不能容忍的。老舊小區加裝電梯，是政府實施的一項惠及面廣泛的民生工程，但是始終不能忽視一個重要前提，那就是考慮少數人對維護私權利的合理訴求，否則加裝電梯就不是維護和諧，而是在制造矛盾。一些低層住宅由于加裝電梯，其采光、通風、視野等均受到較大影響，這些住宅的業主往往無法與居民樓的大多數業主達成一緻意見。如果政府部門僅通過頒布規範性文件确立2/3或2/3加3/4多數表決同意規則來強行推動加裝電梯工程，完全不顧及或忽視部分業主所持有的反對意見，這無疑是将多數人的意志強加于少數人。這就等同于政府部門利用以支配社會公共生活管理為基礎的現實權力強行強力幹預，幫助多數業主壓迫少數業主，使後者放棄自己本應受到法律保護的私權利。顯然，這是違反法治精神和法律規定的。
（二）對加裝電梯的2/3或2/3加3/4多數表決規則的法理闡釋
1．2/3或2/3加3/4多數表決規則的來源
我國現行有效的法律、行政法規，如《民法典》《物業管理條例》，均未明确規定既有住宅加裝電梯這種新生事物，更未明确規定既有多層住宅加裝電梯業主協商時采用2/3多數同意或2/3參與表決同時參與表決的3/4同意即可開工建設。政府部門制定的規範性文件，采用2/3或2/3加3/4多數業主表決同意規則是沒有法律、行政法規依據的。那麼被屢屢提及的2/3或2/3加3/4多數同意規則來自哪裡呢？是政府部門憑空杜撰出來的嗎？
筆者查閱相關資料時發現，我國法律在業主協商行使表決權的問題上，确立3/4多數同意規則的有《民法典》第278條，條文中規定的（六）至（八）事項采用了業主表決3/4多數同意規則。我國行政法規在業主協商行使表決權問題上，确立2/3多數同意規則的有《物業管理條例》第12 條，條文中規定的（五）和（六）事項采用了業主表決2/3多數同意規則。後者與前者條文做了不完全一緻的規定。因此，筆者判斷政府部門的相關文件涉及實施既有住宅加裝電梯工程時，業主表決采用2/3或2/3加3/4多數同意規則很可能是源于《民法典》第278條和《物業管理條例》第12條。
2．加裝電梯工程2/3或2/3加3/4多數表決規則是對法律立法本意的曲解
《民法典》第278條之3/4多數同意規則，适用私權利狀态已經形成且穩定不變的情形。《民法典》第278條規定第（六）事項之“籌集建築物及其附屬設施的維修資金”，第（七）事項之“改建、重建建築物及其附屬設施”，第（八）事項之“改變共有部分的用途或者利用共有部分從事經營活動”均需要經過雙重多數表決。其中“維修、改建、重建、改變用途”這些文字，均表明所指建築物及其附屬設施已經存在。業主之間因為上述建築物和附屬設施已建成，其所有權和相鄰權的狀态已經形成并保持穩定：即使籌集建築物及其附屬設施的維修資金，或者改建、重建該建築物及其附屬設施，或者改變共有部分的原有用途都不影響更不會增加或減少業主在該建築物及附屬設施上的私權利。這裡所采用的3/4多數同意規則實質上是業主行使的一項管理性權利，并不會損害、侵害任意一位業主在物業上享有的私權利。《物業管理條例》第12條中列舉的情形同樣适用上述分析，在此不做贅述。
既有住宅加裝的電梯并非已經存在的建築物及其附屬設施，不屬于已經形成且穩定不變的建築情形，它是新産生的建築物附屬設施，将形成新的私權利格局。既有住宅加裝電梯對于已經建成的多層建築，對業已形成的業主所有權、相鄰權格局會産生新的影響，不僅影響業主住宅的安全、消防、隐私、通風、采光、原樓道通行便捷、住宅外部景觀等各個方面，還會影響業主住宅的經濟價值。因此，對加裝電梯工程直接适用《民法典》第278條、《物業管理條例》第12條規定的2/3或2/3加3/4多數業主表決同意規則是對法律立法本意的曲解，實屬不當。之所以出現這樣的法律問題，一方面是基層政府部門工作人員法律意識相對薄弱，對《民法典》第278條和《物業管理條例》第12條做了錯誤的理解；另一方面也有可能是一些人由于經濟利益的驅動而将錯就錯。當然，因民生工程這個口号而完全忽視對個體私權利的保護也是該問題産生的重要原因。但不管出于什麼原因，在我國這種現象決不應當再持續下去了。法治社會、和諧社會是不容許違法行政的，我們決不應當允許在全面依法治國的今天，出現多數人為自己的利益而強迫少數人放棄自己利益的情況。
三、既有住宅加裝電梯現行制度存在的問題
筆者認為，既有住宅加裝電梯現行法律制度中的問題主要存在于兩方面：一是地方政府部門頒布的規範性文件中的表決規則出現了下位法違反上位法的問題，二是地方政府部門推動既有住宅加裝電梯工程的做法違反了依法行政的基本原則。
（一）地方立法中的表決規則屬于下位法違反了上位法
2000年頒布、2023年修正的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）将我國的法律淵源依其效力及位階等級劃分為憲法、基本法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、省級政府規章、國務院部門規章、省以下地方行政規章。針對既有住宅加裝電梯工程，地方政府部門制定的文件屬于規範性文件，是位階最低的準立法性活動。這些規範性文件決不可以違反上位法，更不得違反法律。前文論及既有住宅加裝電梯這一事項，目前并沒有可以明确援引的法律依據。一些基層政府的規範性文件在上位法沒有規定的情形下，擅自針對加裝電梯設立2/3或2/3加3/4多數同意規則，強使業主固化的權利狀态發生損益變動，使一些業主權益增加，而一些業主權益減損。因此，針對既有住宅加裝電梯采用2/3或2/3加3/4多數同意規則的做法，不僅是對《民法典》第278條和《物業管理條例》第12條的錯誤理解與适用，還違背了《立法法》的宗旨，應當及時予以糾正。
（二）地方推進加裝電梯的現行做法違反了依法行政原則
依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，依法行政是各級政府的基本準則。為了響應國家号召，各地方政府相繼出台加裝電梯的标準規範。可是鄰裡糾紛引起的沖突，導緻暴力傷害業主事件時有發生，這在我國确定依法治國方略、依法行政、加強政府法治建設的大背景下是十分不應該的。因此，僅依靠2/3或2/3加3/4多數同意規則進行表決來加裝電梯，實際上是将社會能夠承擔的職能進行了過多管控，缺乏民主性，也背離了職責明确、依法行政的初衷。筆者認為，及時糾正這一違法行為，意義重大。第一，糾正基層違法行為有助于及時化解業主糾紛，維護小區秩序，有利于創造和諧有序的社會環境。第二，糾正基層違法行為有助于及時修複民衆對政府公信力的信賴缺失。第三，糾正基層政府部門違法行為是依法行政、推動法治政府建設進程的需要。第四，在《民法典》全面施行的當下，糾正基層部門的違法行為有助于體現我國法律對平等民事權利的保護，這必将為《民法典》這部關乎國民社會經濟生活的最基礎性的法律的實施營造良好的法治環境，必将助力全面依法治國、建設社會主義法治國家戰略的全面實現。
四、完善既有住宅加裝電梯制度的具體路徑
既有住宅加裝電梯既是一項涉及千家萬戶的民生工程，也是增加投資、拉動消費的經濟建設工程。為了能夠更加平穩、和諧地推動該項工程的進行，筆者認為，可以從以下三個方面來完善制度、保護業主私權利、推動加裝電梯工程建設。
（一）“協商一緻同意”原則是立項前提
學術界一直相信，集體行動的正當性來源于程序正義和實體正義。也就是說，所有涉及集體行動的利害關系人必須同意達成該行動的程序，同時，對集體行動解決的具體問題達成實質性的共識，以此獲得效率與合法性的統一。政府開展既有住宅加裝電梯工程的第一個任務就是征求樓幢全體業主意見，以“協商一緻同意”原則為立項前提，凝聚樓道内全體住戶的共識，避免因居民意見不統一而無法實施的問題。因此，地方立法及規範性文件應當充分集結民意，加強黨建引領，對老齡化社會中無電梯多層住宅的居民日常出行問題解決意見的形成共識，并限制政府介入這一事項的程度範圍和方式方法，為其行政行為提供指引。對于政府介入的程度範圍，應當明确核發既有住宅加裝電梯建設工程規劃許可證，建設主體必須提交由全體業主簽名表明加裝電梯工程已經協商達成一緻的協議，否則不予核發。當然，作為前提條件，隻有取得加裝電梯工程規劃許可證，消防等其他部門才能核發相關行政許可證。
一些省市的政府部門考慮到居民多樣化的需求，并不是推行一套統一的改造标準，而是充分考慮意思自治的原則和精神，平等保護公民私權利，做細群衆工作，真正做到因地制宜。舉例來講，京建發〔2010〕590 号《關于北京市既有多層住宅增設電梯的若幹指導意見》：“住宅增設電梯，應當經用地權屬單位同意後，由本樓業主根據法律的規定共同決定。”滬房管修〔2011〕187号《本市既有多層住宅增設電梯的指導意見》：“增設電梯所在幢房屋的全體業主同意。”冀建房市〔2019〕2号《關于我省既有住宅加裝電梯工作的指導意見》：“既有住宅加裝電梯應經加裝電梯應當征得所在單元全體業主同意。”
上述這些文件針對既有住宅加裝電梯，采用業主一緻同意的表決規則，符合法治社會強調的公民的合法權益應予保障的治理理念。對于小區或樓棟既有住宅加裝電梯工程，因業主未協商一緻正準備開工的，規劃、消防等相關政府部門應堅決叫停，不予核發行政許可證并督促相關業主、承建主體完成業主協商工作，将可能的糾紛化解于萌芽之中。業主間不能達成一緻的，加裝電梯工程必須終止，相關業主及承建主體應自行承擔加裝電梯工程的商業風險。我們始終應當明确，進行社會治理的地方政府必須對加裝電梯的協商環節進行引導，發動居民自願參與改造，紮實推進民主法治建設。
（二）社區、業主委員會、建設單位、調解組織等應當參與協商
對于社區層面的沖突解決，應當建立多元協作機制，充分發揮社區、業主委員會、建設單位、調解組織等機構的作用。
就社區而言，其既要廣泛宣傳政府制定的最新政策，又要利用居民工作的優勢，對加裝電梯持有不同訴求的居民開展調解工作。同時，還要依托已有的制度安排（如社區議事廳）或者創設新的平台，組織不同的利益沖突方，開展面對面交流、線上對話等活動，使得在加裝電梯工程上各方能夠盡快達成共識。業主委員會作為業主行使共同管理權的一種組織形式，應當充分了解具體房屋加裝電梯的情況，究竟是屬于占用公共部分加裝電梯，還是不占用公共部分加裝電梯，抑或是原房屋設計已預留電梯井加裝電梯的情形。業主委員會應當充分發揮自身平台的優勢，促進業主進行對話交流，可以分别聽取業主意見，也可以召集業主進行協商，以更好地協調不同業主對于共有部分的立場并形成有效的表決意見。建設單位作為重要的沖突方之一，在加裝電梯的過程中，應當充分發揮技術上的比較優勢，減少居民之間由于獲取信息不對稱而産生的分歧，通過技術說明解答居民提出的各種疑問，緩解其因加裝電梯産生的焦慮。建設單位同樣需要注重居民的不同訴求，如老人乘坐電梯會産生眩暈感，低層住戶的采光和視覺感受不好等，與居民一起商量，設計出最優的電梯加裝方案。對于行政轄區内的小區或樓棟已啟動加裝電梯工程，卻因未協商一緻開工後形成糾紛的，轄區基層政府人民調解組織應主動介入，組織業主及相關利害關系人參與協商，依法依規進行調解，及時化解社會矛盾。調解無法達成一緻的，調解組織應告知業主通過司法程序解決糾紛，維護自己的合法權益。這樣做的目的就是，明确各級政府部門在既有住宅加裝電梯工程事項上的法定職責，确保政府部門依法行政，進而實現法治政府的目标。
另外，針對電梯品牌與質量選擇、安裝方案及相關技術、工程收費及成本分攤标準等業主普遍比較關心的問題，社區、業主委員會、建設單位、調解組織及相關領域的專家們在參與協商的過程中，應做到充分披露信息，進行共同的事實發現，做到有問必答，并予以充分解釋，促使業主對加裝電梯工程産生足夠的信任感，從而有效地達成一緻意見，确保電梯加裝工程得到合法推進。
（三）土地、規劃、消防、安全監督管理部門不缺位
既有住宅加裝電梯涉及多個政府管理職能部門，包括國土用地管理、城市規劃管理、消防安全監督管理、生産安全監督管理等方面的部門。筆者認為，這些政府管理部門在加裝電梯工程中應當各司其職，充分履行政府賦予的法定職責，依法行政，紮實有效地推動電梯加裝工程的開展工作和管理工作，形成完整的各項政府職能不缺失的電梯加裝工程管理制度。
具體來說，加裝電梯工程必然會占用一定的土地，土地管理部門應對加裝電梯所占用土地的情況進行審查，對報建的方案進行備案并進行實地勘察，确保建設用地合法，既不超出原住宅建設用地國家批準用地的紅線範圍，也不侵犯他人的土地使用權。城市規劃管理部門對加裝電梯的報建方案也要進行審查，确保電梯加裝建設方案符合政府制定的城市發展規範和工程建設規範，不能任由承建單位制定任性的工程建設方案突破城市建設發展規劃和工程建設标準。隻有土地和規劃部門職責履行到位，才能将電梯加裝工作完全納入政府的管控之下。消防及其監管是政府在工程建設領域極其重要的一項職能，它直接關系到電梯建設工程的消防建設标準和要求，關系到電梯今後運行過程中的人民群衆的生命财産安全；安全監督管理則是工程建設過程中對安全生産進行管理的重要環節，它也關系到電梯加裝工程施工過程中的居民的生命和财産安全。這兩方面的職能部門當然也要充分履行職責，積極地參與到電梯加裝工程的管理中來。
例如，《杭州市電梯安全管理條例》第13條規定：“本市支持符合條件的既有住宅加裝電梯。……市和區、縣（市）人民政府有關部門應當按照簡化、便民、高效的原則為既有住宅加裝電梯辦理相關手續。……既有住宅加裝電梯的具體辦法由市人民政府制定。”各地方政府應當積極創新實踐，出台相關規章，推動審批程序更加合法合規，為住宅加梯工作提供更加有力的法制支撐。這充分體現了上述的制度意識。在落實各方主體安全責任的同時，要強化安全監管部門和特種設備的安全監督職責，打造讓老百姓放心、滿意的建設工程，真正把好事辦好辦實。要進一步總結、推廣經驗，一方面固化成功做法，另一方面發揮典型示範引導作用，利用報刊、互聯網等媒體手段，加大對典型案例、成功經驗的宣傳力度，加強輿論宣傳引導。
總之，對于上述職能部門的參與，筆者認為，從将要完善的電梯加裝工程管理制度中，可以歸納形成以下三點共識：其一，明确業主“協商一緻原則”為加裝電梯工程的立項前提。業主沒有達成一緻，各職能部門不得頒發行政許可證明或證照。其二，業主協商一緻同意後，各職能部門則應從各自職能角度履職，對建設方案進行審查備案并積極推動電梯加裝工作開展。其三，明确建立各級政府職能部門在電梯加裝管理制度中提高工作效率的原則，為業主和建設單位提供一條龍的高效審批、備案、管理服務。
