本文發表于《湖湘法學評論》2023年第2期“學術專論”欄目
【作者】王曉淑，中國政法大學2003网站太阳集团行政法學博士研究生。
【摘要】《藥品管理法》第19 條第1 款将藥品臨床試驗從過去的審批許可制改為默示許可制，不僅提高了臨床試驗的審批效率，加速了候選藥品的臨床開發，更快地為患者帶來了創新型藥品，而且是對《行政許可法》中申請延續默示許可的延拓。但同時需要注意的是，受試者的生命安全和身體健康遠高于科學研究及其背後的社會利益，若僅為追求研發效率的提高，而忽略對藥品臨床試驗的實質審查義務，則會本末倒置，産生嚴重侵害受試者生命健康權的後果。《行政許可法》與《藥品管理法》必須确定藥品臨床試驗默示許可的邊界，強化行政許可程序的約束，确保事中事後監管的有效實施。藥品臨床試驗默示許可制度将調治行政許可理論中的痼疾，成為行政許可制度發展的新起點。
【關鍵詞】默示許可；藥品管理法；藥品臨床試驗；正當程序
一、引言
長期以來，我國藥品臨床試驗審批效率低、藥品上市慢的問題困擾着廣大藥企。許多藥品在申請注冊後，需要等待數年才能獲得國務院藥品監督管理部門的批準，造成了嚴重的藥品注冊申請積壓問題。新藥審批時限長會影響藥物研究創新速度，甚至延誤患者獲得治療的寶貴時機。因此，為了加快臨床試驗管理改革，調整優化藥品臨床試驗審評審批程序，我國藥品審評審批流程也在不斷進行優化。
2015年8月，《國務院關于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》提出“解決注冊申請積壓”“提高藥品審批标準”“加快創新藥審評審批”等目标。同年11月，《國家食品藥品監督管理總局關于藥品注冊審評審批若幹政策的公告》提出“對新藥的臨床試驗申請，實行一次性批準，不再采取分期申報、分期審評審批的方式”。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》，首次提出臨床試驗默示許可制度，規定“受理臨床試驗申請後一定期限内，食品藥品監管部門未給出否定或質疑意見即視為同意，注冊申請人可按照提交的方案開展臨床試驗”。
2018年7月，《國家藥品監督管理局關于調整藥物臨床試驗審評審批程序的公告（2018年第50号）》明确藥物臨床試驗審評審批由以往的“審批制”正式轉入更加高效的“到期默認許可制”：在我國申報藥物臨床試驗的，自申請受理并繳費之日起60日内，申請人若未收到國家食品藥品監督管理總局藥品審評中心否定或質疑意見，可按照提交的方案開展藥物臨床試驗。3個月後，藥品審評中心公布首批臨床試驗默示許可公示，意味着臨床試驗默示許可制度正式落地。
2019 年，《藥品管理法》正式以法律的形式明确了藥品臨床試驗默示許可制度。為配合新規落地實施，國家藥品監督管理局藥品審評中心網站增加了“臨床試驗默示許可”與“臨床試驗通知書查詢”等模塊，供申請人直接查詢經默示許可的藥品受理号、名稱、申請人名稱、适應證等基本信息。申請人可以在網站查詢申請情況，并下載電子通知書。通過審評的，申請人可以獲得臨床試驗通知書，藥品評審中心也會在網站上進行公示。而對于未能通過的申請，申請人會收到詳細的審評通知，載明了本項臨床試驗安全性不足的地方；申請人将缺陷完善後，再開始重新一輪的申請和審評。
毫無疑問，臨床試驗默示許可制度能夠提高審批效率，增強透明度，但其同時也對傳統行政許可理論提出了挑戰，需要綜合考量默示許可邊界劃定的各種因素，規範藥品臨床試驗默示許可的适用規則與程序，進而豐富和發展我國行政許可的理論與制度體系。
二、對默示許可之法規範的解讀
《藥品管理法》第19條第1款規定：“國務院藥品監督管理部門應當自受理臨床試驗申請之日起六十個工作日内決定是否同意并通知臨床試驗申辦者，逾期未通知的，視為同意。”顯然，在形式意義上，該規定是對藥品臨床試驗審批程序的簡化，申請人能夠繞過繁雜冗餘的申請、審批程序；在實質意義上，其也是對《行政許可法》申請延續行政許可的延拓。
（一）對藥品臨床試驗審批程序的簡化
在新藥臨床試驗審評審批改革前，我國新藥臨床試驗審批程序比較複雜，包括形式審查、現場核查、初步審查、技術審評等多個環節，其中技術評審時限為90個工作日。在此期間，新藥臨床試驗申請會受到由省級藥品監督管理部門形式審查、國家級藥品監督管理部門終審的雙重審批。另外，兩次審批都是非動态的靜止式審批，即要求申請者在Ⅰ期臨床試驗前提交所要求的紙質材料，例如審查綜述、藥學研究、藥理毒理研究、臨床試驗等；材料不齊全的，需要在4個月内一次性補齊，不允許在審查期間靈活地随時補充或更改。
而日本和美國均早已實行默示許可制度。日本采取的是臨床試驗通報（CTN）的默示許可程序，首次申請最多30天，非首次申請最多14天，藥品和醫療器械管理局（PMDA）在審查期間無行政審批和現場檢查；美國審核程序同樣非常簡單，藥物評價和研究中心（CDER）的新藥臨床試驗将審評重點放在安全性上。食品藥品監督管理局（FDA）收到新藥臨床試驗申請30 日内未作出暫停臨床研究的決定，即視為默認同意，申請人即可開展臨床研究。如果食品藥品監督管理局認為新藥臨床試驗申請資料有微小缺陷，可能會暫停臨床研究，也可能會允許申請人在對缺陷進行整改的同時進行臨床試驗。相對于我國之前的審批程序而言，日本、美國對新藥臨床試驗申請默示許可程序的基本步驟是基本相同的，都要經過申請、受理、立案、審評、決定等環節，但整個過程是一個動态的過程，評審機關會在過程中作出很多反饋，并且審查速度更快，臨床信息需求更低。這種快速的默示許可程序，在維持藥品适度的安全性和有效性的同時，能夠加快新藥上市許可審查速度、促進新藥技術發展，并能有效應對重大疾病治療中有效藥品不足、供應不及時的問題，是簡化許可流程、縮短許可審批時間、提高行政辦事效率的一種便民的創新改革。
從程序上來看，藥品臨床試驗中的默示許可制度比過去的審批許可制更簡便，具有占用時間少、執行方式便利的特征。默示許可制度要求行政機關在有限的時間内經法定程序審查行政許可申請材料并作出是否準予許可的決定，若行政機關超過一定時間不予答複，則視為準予許可。根據波斯納的“效率至上理論”，效率是法律所追求的價值，并能以此作為判斷法律制度是否公正或良好的标準。雖然現代行政并不是一味地追求效率，但提高行政效率、降低行政成本确實屬于非常重要的行政目的。默示許可制度從實體上比一般審批許可制更突出對行政效率價值的追求，從形式上簡化了許可申請的程序，體現出了默示許可制度的特殊性。
（二）對《行政許可法》申請延續默示許可的延拓
默示許可，是行政機關在規定或承諾的許可時限内沒有作出拒絕行政許可申請的決定，期限屆滿即推定為許可機關已經許可的一種形式。這種許可形式主要是通過簡化許可程序，防止行政機關怠于行使行政職權、不适當地遲延作出決定，從而達到保護申請人合法權益的目的。
在規範層面上，我國行政法已經認可了行政默示許可制度，規定了延續階段的許可默示制度。《行政許可法》第50條第2款規定：“行政機關應當根據被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續的決定；逾期未作決定的，視為準予延續。”延續階段的許可默示制度要求行政主體應當對提出延續行政許可的申請作出準予或者不準予延續的決定，行政機關不作答複的，申請人依法被賦予推定行政主體準予延續的權利。該規定“有利于促使行政機關對申請及時作出答複，使申請人的法律地位早日得以确定”，是對行政許可申請延續的默認許可。
雖然，除延續階段的默示許可制度外，《行政許可法》并沒有全面設立默示許可制度，許可決定階段是否允許默示決定仍存在争議。但《藥品管理法》在已有的制度基礎上對默示許可适用領域進行了延拓，允許對初次藥品臨床試驗申請适用默認許可決定，提高藥品臨床試驗審批程序效率，加快新藥的研發與上市速度。“行政法的目的在于高效實現行政目标和任務”，藥品臨床試驗默示許可的目的正當性在于保障生命健康權與行政效率，以求藥物可及性與安全性、正當程序、法治保障之間的最優解。行政默示許可制度通過強行拟制，以嚴格控制單個事項的審批時限，不僅能夠直接對拖延審批期限的行政機關進行施壓，還能為申請人及時從事行政許可事項提供便利。同時，行政許可理論也迎來了一個新的節點，以臨床試驗默示許可為切入點，總結出行政默示許可在初次作出行政許可決定程序的一般适用規則，并在行政審批制度改革中廣泛運用。
（三）藥品臨床試驗默示許可本質上是一種推定
推定是依據事物間的常态聯系、由一個或一組基礎事實的存在推出與之相關的另一推定事實的存在或不存在的認識方法。這一認識方法在立法和司法活動中已經得到了廣泛的運用。推定的依據是經過社會曆史檢驗的經驗法則或由經驗法則抽象而成的實體法推定規則，成立的合理性在于符合人們對過往經驗的體驗和基于常識、常理、常情的理性判斷，這就要求在基礎事實和推定事實之間存在邏輯上高度蓋然性的常态聯系。因此，法律上的推定，是在模糊狀态下人為地确立一種可以作為裁判标準的規則，通常是通過經驗法則和邏輯法則得出推定的結果，比如，法律規定一個人失蹤滿一定期限後可以推定其死亡。可以說，推定規則是人類基于事物之間聯系的客觀規律和基本原則而進行的邏輯判斷。
藥品臨床試驗默示許可正是在行政機關意思不明确的情況下，依據一定的基礎事實确認其意思表示同意的推定，具備必要性和正當性，是動态化的、符合規律的邏輯思維過程。藥品臨床試驗默示許可本質上是對藥品審評中心是否存在許可之意思表示的推定。藥品審評中心對藥品臨床試驗申請的審核已經積累了充分的經驗，熟悉其中的相關專業問題，這為設立默示許可的推定規則提供了充分的可能性。
關于藥品臨床試驗默示許可的法條規定是明确的，但是，由于評審主體的意思表示不是通過明确的言辭和書面語言作出，對于其是否存在許可的意思的認定就隻能借助于事實推定。那麼，推定憑借的基礎事實就是評審主體的相關行為，推定事實就是默示許可的存在。當然，推定事實是在基礎事實的基礎上，沿着事物的因果鍊條産生的，所以并不具有絕對的确定性，換言之，推定應當是容許反駁的，可以因為新的事實和證據而被證僞和推翻。立法者謹慎地使用“視為”這種留有反駁餘地的詞語，充分尊重了推定事實的可反駁、可證僞的屬性，進一步加強了藥品臨床試驗默示許可的正當性與客觀性。
總之，雖然《行政許可法》中尚無明文規定推定默示許可，但是依據《藥品管理法》第19條，以及實踐中根據個案事實、誠信原則和經驗法則，實際可以推定出默示許可的存在。
三、藥品臨床試驗默示許可的制度困局
多元的利益需求和默示許可制度自身的制度效益為默示許可的設立和發展提供了堅實的正當性基礎，但對于默示許可制度的批評與質疑從未因其存在的制度優勢而消弭，反而随着這一制度的創新發展不斷增加。
（一）權利推定對行政許可規範結構的挑戰
根據《藥品管理法》第19條，行政默示許可是一種已經從立法上獲得确認法定權利歸屬與效力的推定，由法律明示規定同意。參照相關國家和地區的立法例，對權利有利時，默示意味着權利推定。目前，對行政默示許可的讨論甚少。大多數的研究集中在著作權制度領域，主要圍繞對行政許可的“視為準予延續”方面，強調解決行政機關因逾期不作為而侵犯公民權利，在立法上直接規定有利于相對人權利保護的結果。而對如藥品臨床試驗默示許可這種新設立的拟制許可，在我國的理論厚度尚未積累成型。一方面，按照《行政許可法》的規定，行政許可的“期限”屬于設定行政許可的重要内容，隻有法定的有權機關通過法定的程序才能确定；而藥品臨床試驗申請取得默示許可時，藥品審評中心可能并沒有實質性審查申請人是否符合法定條件，與行政許可法定原則存在抵觸。另一方面，市場機制和行業組織的自我組織和自律管理能力不成熟，很難承擔起與政府相互配合、共同治理的責任，很難确保自我監管完全。
由于從明示權利或法律原則推定默示權利可能會使權力過分膨脹，以緻偏離實際需要與可能，或不能适應社會的承受力；且行政審批制度改革以來的很長一段時間内，許多地方政府都将行政審批項目的清理、行政許可事項清單的建立作為工作的重點，忽視了對行政審批項目清理後的管理，忽略了某些領域的後續監管措施，在一定程度上造成了短期的管理脫節。在這種背景下，對默示許可的批評與質疑主要集中在其制度固有的難以消除的安全隐患，以及這一制度在政治與商業影響下被濫用的傾向。這些被指出的弊端對默示許可制度的正當性基礎造成了不小的沖擊，也顯示了公衆對默示許可制度适用進行嚴格控制的需求。
（二）默示許可追責機制先天不足
根據《藥品管理法》第94條的規定，如果藥品監督管理部門違法批準不具備臨床試驗條件的申請進行臨床試驗，應承擔相應的法律責任。目前，《行政許可法》僅針對行政機關主動作出的違法行政行為規定了對行政機關違法許可的追責要求，沒有為藥品管理領域默示許可追責提供足夠的法律依據。觀察過往的默示許可實踐經驗可以發現，未經行政機關實質審查、卻被法律推定為同意的許可經常發生，尤其是因申請案件積壓過多導緻行政機關來不及處理，因行政機關人員消極怠工導緻審查時限截止，因行政機關審查水平有限導緻無法實現實質性審查等。因此，默示許可審查環節面臨着巨大的責任承擔風險，而現行的默示許可制度并沒有對責任承擔部分進行補充，需要設置完備的追責機制，及時追究藥品監管部門的責任。同時，藥品審評中心内部應當建立一般性審查機制，設置監督檢查部門，負責調查與處理；明确各個主體的責任清單、工作制度、程序和機制，作為責任追究的判斷依據。
當然，申請人作為藥品上市許可持有人，應當在獲得默示許可之後，确保所開展的臨床試驗合規合法、與申報一緻，承擔起應盡的主體責任。默示許可的前提是基于對申請人材料提交完整性、真實性的信任，出于對申請人開展相關研究、經營活動的保護，要求許可申請人對藥品的安全性、有效性和質量可控性負責，要求從事藥品研制、生産、經營、使用活動的單位和個人依法承擔相應責任，因此，也應當逐步完善對藥品上市許可持有人的追責機制。
（三）未能适當下放默示許可審批權
藥品臨床試驗默示許可制度的産生是為了解決申請積壓過多的問題，與此類似，針對行政許可項目過多的情況，美國政府的一系列放松規制政策的做法能夠起到借鑒作用。在放松規制的目标導向下，美國大幅度精簡許可項目，大膽下放行政許可權，将原本由政府承擔的審查、監督職能讓權于市場和社會，放開大多數競争性行業的經濟性規制，使其以市場為導向提高效率，提升行業組織、社會團體的自治性，實現市場的自我調節和自我管理。政府通過放松規制，取消了不合理的規制，使政府更關注于規制的質量和對規制的管理，實現了效率和效果的雙重提升。反觀我國，長期以來，藥品臨床試驗申請都上收到國務院藥品監督管理部門進行審核，要求不同種類的藥品通過統一門檻，不僅缺少基于風險的藥品分類制度，造成大量低風險基礎藥品等待審批的時間過長，導緻審查效率過低，還缺少有區分的符合性審查途徑，使一些特殊藥品不能得到應有的實質性審查，實際上也無法确保藥品的安全有效性。“放管服”改革以來，國務院已經下放了大量的行政許可事項，但仍需要合理配置行政許可審批權，完善藥品臨床試驗的事中事後監管。
因此，應建立以風險為依據的藥品分級管理制度，适當下放低風險藥品的默示許可的審批權。具言之，依托藥品分級管理制度，合理劃定中央與地方間的藥品審批權限：中央層面僅限于決定特殊藥品的審批和基礎藥品的應急審批，比如對新冠病毒藥物的應急審評審批；地方層面則負責審批基礎藥品的一般審批，同時負責對獲得審批的藥物的常規監管。對于具有明顯臨床價值或者臨床急需的藥品，申請人可以在申報過程中提出優先審評審批等相關申請。如此一來，大量基礎藥品的許可審批權将被下放到省市一級的藥品監督管理部門，極大地提升了審批效率；且需要被重點審核的藥品也能夠得到國務院藥品監督管理部門的嚴格審查，避免安全風險。由地方藥品監督管理部門負責事中事後監管，也方便與申請人溝通、協商，盡快改進臨床試驗方案中的不足，幫助申請人早日提交符合試驗标準的申請并開展所預期的試驗。
（四）行政默示許可程序設計不周嚴
人類不僅需要符合人類共同存在發展的實體規則，更需要有避免錯誤和偏私的程序規則。在漫長的法律實踐過程中，人們逐漸選擇了一種符合正義、富有效率、公正合理的程序标準，規範和控制行政權、保護相對人的合法權益、保障行政效率、促進公正民主。多數市場經濟發達的國家将對許可程序的規範設計作為實現行政行為公開、公平、公正的制度保障。而此處關注的行政默示許可程序較之更為特殊，存在一旦出現錯誤就會對受試者或病患的生命健康、對申請人的商業利益等産生嚴重影響的風險，因此，具體要求應當比一般的行政許可程序更為詳細。
在許可實施程序的啟動階段，即行政默示許可的申請與受理程序，行政機關一般都會提供默示許可申請書的格式文本、公示所需材料的具體要求，并向申請人進行更細緻的解釋、說明，使申請人知悉默示許可的要求與結果。但在藥品管理領域，現行法關于藥品研制的安全性标準、關于藥物臨床試驗的倫理審查要求等隻有原則性的規定，現有的藥品評審規範和技術指導原則也都比較寬泛，審評機制并不夠公開透明。對于通過申請後的藥品，負責審批的行政機關負責公開藥品審評報告信息，當然也需要向申請人提供事後監管的方式、主體、時間等信息，并負責向申請人解釋其享有的權利和需承擔的責任。但目前實定法規範對獲得默示許可後藥品臨床試驗事中事後的監管還未有足夠詳細的規定，仍需要大量的實踐探索，應加快法規配套文件、指導原則的制定與完善，以優化藥物臨床試驗默示許可制度。
四、默示許可邊界劃定的因素考量
行政許可的本質是“對一般禁止的解除”，而默示許可的本質則是行政機關以“默示”方式作出同意“一般禁止的解除”的行政行為。默示許可制度隻能産生“同意”的許可決定，雖高效直接，但更易發揮無度。即使設計再詳盡的事中事後監管程序，也需要謹慎劃定默示許可的界限，加強制度的規範化，防止《行政許可法》第50條第2款在實踐中無限擴張。
（一）許可審批是需經實體審查的行政行為
包括臨床試驗默示許可在内的許可審批，都需經過行政機關的依法審查。首先，行政許可的前提是相對人從事的活動受到法律的一般禁止，否則就不存在行政許可。通過對《行政許可法》《立法法》等與行政許可及其設定相關的法律規定的梳理，可以看出這些受到法律的一般禁止的活動涉及國家安全、公共安全、經濟安全、國家利益、公共利益，或涉及有限的自然資源開發使用、公共資源的配置，或涉及公民的人身健康、生命财産安全。因此，法律會預先設置限制或禁止，要求從事這些活動的相對人必須具備與從事該類活動相适應的能力、資格或條件。
其次，任何行政許可決定的作出都必須經過行政機關的依法審查。默示許可不是規避審批風險、逃避審查職責的借口，行政機關必須依照其法定職權來行使并承擔責任。與非許可的其他行政審批相比，行政機關需要對許可申請進行實質審查才能作出準予許可的決定。審查和決定是行政許可實施中最重要的環節，它對于實現設立行政許可制度的目的具有重要意義。如果行政主體對行政許可申請審查不嚴，随意許可，那麼國家設立行政許可制度的目的就無法實現。行政許可的目的之一就是“保障公民、法人和其他組織的合法權益”，相對人需要通過行政機關的實質審查、獲得許可後，才能行使相應的權利。因此，相較于非許可類的其他審批，行政許可中行政機關對相對人申請的實質審查更為嚴格，程序也更為嚴謹。行政機關在收到相對人的許可申請後，應當按照規範該類活動的法律法規規定的條件進行全面的審查。
最後，默示許可制度與行政機關在期限屆滿前以明示方式作出的許可決定并不沖突，其本質是一種“到期”或“超時”默認作出“同意”決定的制度。因此并未否定行政機關應當作出實質審查的法定職能。藥品監管部門仍需履行其審查職能并出具載明許可結論的許可憑證，比如，使用臨床試驗通知書替代藥物臨床試驗批件表達準予許可，使用暫停臨床試驗通知書替代審批意見通知載明不予許可及其理由等。藥品臨床試驗默示許可程序是對傳統許可程序的簡化和再造，使行政機關能夠更有效地發揮解決市場失靈、實現社會公正等方面的積極作用，降低了相對人進入市場的門檻和時間成本。
（二）實現程序正義與權利保障的耦合
法律作為調整各種利益關系、實現社會正義的重要方式，是社會多元利益之間相互平衡與合理配置的産物，任何法律制度都會反映特定的利益。行政審批制度改革實踐為在利益最大化的前提下實現對效率的追求，尤其強調程序的正義。由于通過壓縮審批時限提高行政效率的要求，有時會與法律法規的剛性要求産生沖突，甚至過度強調行政效率容易導緻行政機關在審批過程中不能盡到審慎審查義務。考慮到藥品臨床試驗審批是保障公衆用藥安全的重要屏障，背後是受試者的生命安全和身體健康，所以要嚴格規範臨床試驗的審批過程，至少确保最低限度的正當。
按照羅爾斯的程序正義學說，嚴格遵守程序所産生的結果必定是合理的結果。換言之，嚴格的臨床試驗默示許可程序能夠實現程序正義與權利保障的耦合。因此，第一，臨床試驗默示許可應是中立的，主持者必須做到客觀公正、不偏不倚，不得考慮不相關因素。第二，臨床試驗默示許可程序應當是理性的，不僅要求作出審核決定具有法律和事實依據，而且作出決定的過程需滿足程序參與者平等對話與理性說服的要求。第三，臨床試驗默示許可程序應當保障相對人的抵抗權，在不予許可決定向公衆發布前，相對人應當有權進行申辯，保障相對人在事中及時獲得救濟。另外，相較于其他行政許可，臨床試驗默示許可能夠促進效率的提升，節省成本的耗損。審核程序有所簡化，權利救濟與糾紛解決程序則應當更加嚴格，在一定程度上調和效率與正義之間的緊張關系。
（三）正當的公共利益應被優先實現
默示許可制度應當兼顧公權力的“有限”和“有效”，以實現不同的利益訴求。傳統的行政許可需要建立在通過行政機關實質性審查的事前規制之上。出于對行政任務風險防控的考量，行政許可流程難免會因保障相對人的合法權益而呈現不必要的煩冗，消耗一定的市場活力，且未必能夠實現公共利益的最大化。中國經濟增長一向靠成本優勢，但過度繁雜的行政審批事項将會增加市場主體的成本負擔，拖累經濟增長。在藥品許可領域更是如此，一方面，過度積壓的藥品注冊申請不僅拖慢了藥品上市速度，影響了申請人的經濟利益，也阻礙了患者及時獲取藥品，限制了藥品可獲得性；而另一方面，臨床試驗安全、公衆的用藥安全與公民健康權與生命權緊密關聯，又需要被嚴格保障。因此，臨床試驗默示許可需要兼顧藥品注冊申請人、藥品使用人和藥品管理機關之間的不同利益訴求，将重心放在以符合行政效能原則的方式來實現行政任務上。
一方面，默示許可制度能夠充分保護申請人的信賴利益。對于申請人來說，隻要其依法進行申請、等待審評期限屆滿，即使藥品審評中心未給出明示的許可通知，其申請開展的臨床試驗仍會受到法律的保護，被法律推定為許可；如果藥品監管部門逾期才發現申請不符合許可條件，将由其承擔相應的法律責任。此外，默示許可制度有利于維護行政相對人獲得通知權、獲取行政機關幫助權等程序性權利，發揮時限制度的程序價值。這種嚴密的程序設計能夠有效制約藥品監管部門逾期審批的行為，還能夠幫助申請人更好地預判藥品上市進度，助力其獲取經濟回報。
另一方面，藥品臨床試驗中默示許可制度在減少審查時間的同時也增加了藥品的可獲得性。公衆的醫療需求要求重大或突發性疾病的患者能夠及時得到治療機會。新藥的首次上市數量越多，就意味着患者能夠獲得的藥品種類更多，也意味着患者能夠獲得藥品的時間越早。默示許可制度不僅減少了審查審評的時間，優化了行政資源的配置，為患者争取了更多的治療機會，也促進了醫藥研發的創新。事實證明，默示許可制度在促進公共健康利益的同時，也在促進醫藥産業的發展，這為默示許可制度的創新發展提供了一項重要的理由。
默示許可制度反映出藥品監管領域不同利益主體的利益需求，構成了藥品臨床試驗中默示許可制度創設和發展最重要的基礎。換言之，多元的利益需求和默示許可制度自身的制度效益為默示許可的規範确認和發展提供了堅實的正當性基礎。因此，藥品臨床試驗中默示許可制度的邊界劃定也應當優先實現正當的公共利益，發揮默示許可自身的制度成效。
五、藥品臨床試驗默示許可制度适用的具體準則
國家藥品監管部門對于藥品臨床試驗、上市許可法定條件的安全性、有效性、質量可控性，制定了專門的審查細則和指南，下設專門的技術審查機構承擔技術審查工作，但藥品臨床試驗默示許可制度能否實現立法初衷，仍需要一系列具體準則進行細化。
（一）對藥品臨床試驗設計分級化的規範框架
我國新藥行政許可不僅僅是一項行政許可制度，更重要的是在行政許可制度的框架内，汲取食品藥品監督管理局在技術審評實踐中所積澱的經驗，對技術評審程序加強行政指導。在确保新藥上市的安全性和有效性的同時，縮短新藥上市周期。
首先，對于一般性的藥品，《藥品管理法》及相關配套行政法規應當對其臨床試驗申請及默示許可程序進行原則性的統一規定，細化主體的設定，明确相應的職權、申請的程序、許可後的救濟途徑，尤其應建立健全對事後監管不合格的藥品應當如何消除影響的機制。
其次，對《藥品管理法》第19條第2款作出補充，對于一些具有特殊性的藥品，可以參考日本《藥事法》及《藥事法施行規則》對臨床試驗過程中安全性報告的上報程序和時限進行的特别規定，健全我國強制安全性報告要求。目前，我國新藥臨床試驗期間的安全監測主要根據2020年版《藥物臨床試驗質量管理規範》及《藥品注冊管理辦法》來進行。《藥品注冊管理辦法》第28條第2款規定，“對于藥物臨床試驗期間出現的可疑且非預期嚴重不良反應和其他潛在的嚴重安全性風險信息，申辦者應當按照相關要求及時向藥品審評中心報告”。第30條第1款規定，“藥物臨床試驗期間，發現存在安全性問題或者其他風險的，申辦者應當及時調整臨床試驗方案、暫停或者終止臨床試驗，并向藥品審評中心報告”。上述規定設計的安全性報告的主體不明确、内容不夠具體，無法使藥物臨床試驗得到“過程性”監督，缺少對話、交流。
最後，新藥種類繁多，對于一些特殊藥品，可以由行政法規對具體藥品臨床試驗需求作出規定。以兒科藥品臨床試驗為例，兒童藥品成本更高、市場容量相對有限，如果審批時間短于成人用藥，将會有利于其及早上市、盡早獲得經濟回報，對其高成本有所補償，有利于激勵對兒科藥品的研發。雖然我國目前尚未對兒科藥品管理制定單獨法律，也沒有成立專門的監管部門，但是，随着2014年《關于保障兒童用藥的若幹意見》的發布，加快兒科藥品審評、促進兒科藥品研發愈發受到重視。2016年，《兒科人群藥物臨床試驗技術指導原則》更是從技術操作層面對兒科臨床試驗進行了規範。國家高度重視兒童藥品研發、供應和合理用藥，并就兒科臨床試驗出台了具體的指南來簡化兒科藥品的審評工作，開辟了兒童用藥審評審批綠色通道，形成多部門、多學科共同推進兒科臨床試驗的發展的機制。兒科藥品臨床試驗的經驗能夠為我國的特殊藥品臨床試驗提供參考。
（二）各方主體的溝通交流與倫理委員會的有效審查
随着藥品審評審批流程效率提高，企業在加快臨床試驗進程的同時，更要提高臨床研究質量。臨床研究申報流程中，企業需先獲得倫理批件，再向藥品審評中心提交臨床試驗申請。藥品監督管理機關的審查包括是否科學安全，以及是否符合倫理。為避免流于形式，應将制度完善的重點放在實現有效審查上。
其一，藥品臨床試驗默示許可制度的全面實施需要申請人、藥品監管機構、患者等各方共同努力，通過多次對話、溝通交流，在申請前共同提高臨床試驗方案的質量，确保臨床試驗申請資料完備，确保臨床試驗方案科學、風險可控可行。臨床試驗方案的撰寫和完善貫穿于整個臨床試驗的準備和申請過程中，因此申請人可就研發過程中的關鍵技術問題及申報要求，與藥品審評中心開展多種形式的溝通交流，及時完善臨床試驗方案。同時，申請人還應建立基于臨床試驗方案的内部評估機制，基于臨床試驗方案全程評估現有研究數據是否充分、受試者風險是否可控、是否滿足臨床試驗申請等基本要求。
其二，根據《藥品臨床試驗質量管理規範》的規定，倫理委員會有權暫停、終止未按照相關要求實施，或者受試者出現非預期嚴重損害的臨床試驗。為此，在試驗開始前，藥品臨床試驗倫理委員會應嚴格審核試驗對受試者權益與安全的影響，充分審查藥品臨床試驗的實驗背景；在試驗過程中，倫理委員會應持續關注試驗用藥的安全性以及試驗流程的安全性，密切關注是否存在嚴重不良事件和可能影響試驗風險的任何事件或新信息，确保試驗按申請完成，保障受試者的安全和權益。試驗開始前的藥品臨床試驗倫理審查可以減少臨床試驗啟動時間、降低安全性風險，試驗過程中的倫理審查獨立提供了中立的倫理評估，确保受試者的安全。因此，倫理委員會需要優化安全性報告的收集與審閱流程，對試驗安全性進行評估，在必要時發起倫理審查，與申辦方召開倫理會議，讨論試驗方案是否存在風險、是否能夠繼續執行。
其三，目前國家藥品審批機構還存在人員不足、審批任務重等問題，而專業外部審評正是能夠有效破解這一問題的有效途徑。質言之，若将外部和内部審評相結合，共同對藥品安全風險進行識别和評估，将更高效地實現審批目标。随着國家治理體系和治理能力現代化的推進，藥品管理領域的社會共治理念也在逐漸凸顯出其重要性，藥品管理機關、患者、藥品臨床試驗申請人、行業協會、專家學者、社會組織都可以實質性參與其中，加強對話與協商，搭建起常規溝通路徑，建立藥品風險提示的發布與收集渠道。因此，為了保證公衆利益，實現更廣泛的參與，應成立藥品審查專家小組或顧問咨詢委員會，與政府監督管理部門共同進行風險評估和利益衡量。在組成人員上，應包括各專業領域專家，适當時候還可以邀請患者、企業協會等個人和組織。
（三）對藥品臨床試驗默示許可事中事後監管的完善
事中監管是指藥品監督管理機關依據法律法規、質量标準、安全标準等進行的監督管理，主要包括臨時抽查、一般檢查、立案調查等，是默示許可制度有效實施的關鍵。根據國務院主導推進的“雙随機、一公開”事中監管機制的要求，藥品監督管理機關随機抽取檢查對象，随機選派執法檢查人員，将抽查情況及查處結果及時向社會公開，能夠對藥品臨床試驗是否存在安全性風險和市場性風險作出及時的預判和預警。規範的事中監管具有客觀性，因為監管機關是依據規定的科學标準作為衡量相對人守法與否的标準。所以，一方面，必須明确監管機關的負面清單制度，尤其是需明确其工作人員的職責邊界；另一方面，考慮到藥品自身的特殊性，工作人員也應具備專業知識與實踐經驗，提高自身的監管能力與水平。基于藥品安全治理體系和治理能力現代化的要求，藥品監督管理機關還可以探索其他監督方式，比如發揮行業自律機制與市場機制的協同，接受社會各方的監督，保證舉報渠道暢通，提高事中監管的效率與質量。
在實踐中，藥品監督管理機關通過事中監管，依法對發現的不符合試驗标準的藥品臨床試驗提出調整臨床試驗方案、暫停或者終止試驗的要求，對違法違規行為實施行政處罰，涉嫌犯罪的移送司法機關。事後監管對透明機制的建構提出了更高的要求，需要夯實藥品評審中心的信息公示平台的數據樞紐作用，除了繼續保證信息來源權威性之外，還應該完善不符合試驗标準申請的退出機制，及時更新已有的默示許可名單，加強信息共享平台間的互聯互通，促進藥品管理機關、行業自律組織、社會監管的良性互動。默示許可制度的革新并不隻是對市場效率和經濟價值的追求，還需要通過事中、事後監管體系與其進行妥當銜接，來實現市場效率與社會安全、環境安全等“非經濟目标”之間的恰當平衡。
（四）對藥品臨床試驗默示許可制度責任機制的明确
在默示許可制度下，藥品臨床試驗的許可申請由法律推定為同意，但囿于書面形式審查的弊端，實際操作中行政機關往往無法有效實現對申請進行實質審查。比如，有些情況下，申請人提交的申請材料本身是虛假的，或者申請材料所反映的情況在行政機關審查時已經發生了變化；即使申請材料不存在瑕疵，行政機關還會出現行政人員怠于履職、審評積壓導緻來不及處理等主觀原因，以及倫理審查能力不足、臨床試驗機構水平欠缺等客觀原因。這些風險都會帶來難以忽視的風險，需要健全默示許可制度下的追責機制。
遵循權責一緻原則，審批、監督藥品臨床試驗的藥品監督管理機關應承擔監管責任。這不僅是政府履行職能的需要，亦是公共事務管理的必然要求，更是實現社會公正、公平與和諧的必然途徑。面對龐雜的藥品管理，藥品監督管理機關應構建全方位、全鍊條的藥品安全監管網絡，完善藥品安全監管責任體系，加強自我約束機制，遏制審批過程中濫用職權或玩忽職守的行為，追究行政機關及其主要負責人或工作人員不作為、違法作為的責任，并設置與之相适應的違法舉報制度。藥品監督管理機關還可以設置藥品審評中心内部的審查規範和監督程序，作為責任追究的判斷依據。實現透明的重點是程序透明、信息透明、技術要求透明、溝通機制透明。确保藥品審評的透明，是杜絕審評中不公正現象發生的重要手段，是保障人民群衆用藥安全有效的重要措施。
此外，中央與地方各級藥品監管機關應當厘清關系，壓實主體責任，健全問責機制，避免重複監管和監管空白。省級藥品監督管理機關工作人員可以是中央政府的派駐人員，實現完全垂直管理，确保審評質量要明确各相關審評部門的職責，建立審評部門之間有效的溝通機制，減少評審過程中不必要的資源浪費。
六、結語
為适應現代醫藥衛生科學技術的飛速發展，促進新藥創制，提高藥品審批效率，藥品臨床試驗默示許可制度應運而生。藥品臨床試驗默示許可制度的重要性不言而喻，它為藥品研發提供了更快速、更高效的審批方式，推動了醫藥科技的進步。然而，我們也需要看到默示許可制度所面臨的一些困境和挑戰。首先，藥品臨床試驗涉及人體的安全和健康，這就需要政府和監管部門在審批過程中作出權衡和把握，确保審批的嚴謹性和科學性。因此，建立科學、規範、透明的藥品臨床試驗監管體系至關重要。其次，藥品臨床試驗的監管需要跨部門合作，涉及多個環節和多個領域，如醫療、法律、倫理、信息安全等。因此，需要建立起協同聯動的監管機制，以保障整個審批過程的協同性和高效性。最後，藥品臨床試驗默示許可制度需要建立在法律和道德規範的基礎之上，不斷完善制度，規範市場行為，防止市場亂象和道德風險的産生。徒法不足以自行，這項有着非凡價值的制度設計尚需良好的實施細則予以加持。隻要藥品臨床試驗默示許可制度的各個環節都嚴格遵循法治原則，就必将使法治現代化和國家治理體系、治理能力現代化提升到更為直接、專業、高效和規範的新高度。
