本文發表于《湖湘法學評論》2024年第3期（總第13期）“實證·數量法學”欄目
【作者】陳幸歡，法學博士，江西财經大學2003网站太阳集团副教授。
【摘要】訴請系将檢察公益訴訟制度優勢轉化為治理效能的關鍵點。1028件環境檢察公益訴訟案件之1751項訴請中，涵括了請求事項1890項，其中涉及修複責任的請求事項有693項，占比36.7%。法院判決全部支持的訴請事項為1863項，部分支持的為10項，完全沒有支持的為17項，訴請事項全部支持率為98.6%。訴請中制約治理效能提升的問題在于：環境損害之預防功能缺失，行刑民責任之整體性考量欠缺，損害賠償範圍不周延，系統性修複關注不足，鑒定評估費用偏高。借鑒域外環境治理經驗，基于比例原則及系統性修複理念，檢察機關在提出訴請時，應前端預防和後端實質修複并重，對行刑民責任進行一體化評價，周延且清晰地界分賠償範圍。并基于生态系統之整體性來提出修複訴請，以簡易模型和公式對環境損害進行量化評估，以訴請精準化助力環境檢察公益訴訟治理效能之提升。
【關鍵詞】環境檢察公益訴訟；訴請精準化；環境治理；治理效能
一 問題與方法
2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》提出“加強檢察機關提起生态環境公益訴訟工作”。2023年12月，《中共中央國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》提出“完善公益訴訟”。環境檢察民事公益訴訟系民事訴訟的一種特殊形式，從民事訴訟的技術路徑分析，訴請作為環境公益訴訟實體依據和程序依據的銜接環節，直接關聯和制約判決主文，而判決主文決定判決之執行内容，故訴請系将公益訴訟制度優勢轉化為治理效能的關鍵點。
訴請精準化系“公益訴訟提升環境治理效能”這一宏大命題在實踐中落地的具體着力點。以訴請精準化這一技術性小切口，來撬動環境公益訴訟治理效能提升這一宏大命題，構成了本文的基本問題意識和行文路徑。筆者在中國裁判文書網檢索了2021年、2022年、2023年（判決作出時間）的環境檢察民事公益訴訟判決書，經過對比，2021年的判決書數量最多，且涉及的環境資源種類最為豐富。故本文選取2021年的1028份環境檢察民事公益訴訟判決書（包括刑附民公益訴訟和民事公益訴訟判決書兩種類型）作為分析樣本，檢視環境檢察公益訴訟中的訴請問題，繼而精準發力提出相應對策，以助力環境治理效能之提升。
二 訴請精準化提升環境治理效能之理論闡釋
訴請精準化，是指檢察機關在提出訴請時，以比例原則、系統性修複理念為指引，以生态環境公共利益保護、救濟效果最優為目标，結合個案情況與實體法規範，精準确定生态環境侵權行為人的責任承擔方式與份額，用精準的法律術語凝練出明晰具體的訴請。
治理效能是治理能力、治理效率、治理效益的有機結合，是對治理目标的正确反饋，系對治理成本、治理效果的綜合評價。“治理能力和治理體系的動靜協同方能轉化為治理效能”，治理效率疊加正向治理效益，則可催化治理效能的産生。聚焦于環境檢察民事公益訴訟領域，環境治理效能的提升有賴于訴請精準化對治理能力、治理效率及治理效益的正向作用。
（一）理論基礎
1．比例原則
“适度、平衡、相稱以及符合比例的理念和思想，在我國刑事訴訟立法和刑事政策中早有體現。”随着比例原則适用範圍之拓展，該原則被廣泛适用于刑事、民事、行政司法實踐中。環境檢察民事公益訴訟之訴請精準化，則是比例原則在環境保護領域的具體适用。在環境檢察民事公益訴訟中，作為起訴主體的檢察機關與作為被告的普通民事主體相比，其在證據收集、案情分析等專業能力方面，以及在人财物的保障方面，優勢明顯。這容易導緻訴訟中攻守雙方力量失衡。
同時，侵權行為人的同一生态環境侵權行為可能具備多重違法性。行政機關、檢察機關、法院對環境侵權行為人采取的懲戒手段，以及對受損生态環境采取的具體修複措施，雖形式各異但又功能相似。為避免重複責任，訴請精準化要求檢察機關以比例原則的謙抑性理念為内核，以環境侵權行為人之行政、刑事、民事責任一體化評價為目标，提出準确而确定的訴請。申言之，在訴請中，檢察機關應當考量行為人在行政、刑事、民事程序中的責任承擔，綜合評定生态環境侵權行為人之責任，以審慎謙抑的态度論證生态環境損害因果關系，對損害結果精準定性定量，并對生态環境侵權行為人進行公平合理的責任評價，避免重複評價造成責任畸重的後果或遺漏評價而導緻生态環境損害救濟缺失之問題。在充分保護生态環境公共利益的同時，平等保護生态環境侵權行為人的合法權益。
2．系統性修複理念
生态環境領域的系統性修複理念，以“山水林田湖草沙生命共同體”建設為出發點，強調對整個生态系統的綜合性思考和幹預，重視生态服務功能的整體性、生物多樣性以及環境的可持續發展，為保護和恢複生态系統提供了有效指引。基于該理念，生态環境修複方案既要立足于生态環境之整體，進行系統化治理，又要對環境要素進行優化組合和合理配置，以恢複生态系統的整體功能和結構，保障生物多樣性、生态平衡和人類福祉。
生态系統是由多種要素相互聯系、相互作用構成的整體。基于此，在環境檢察民事公益訴訟中，檢察機關之訴請應重視環境整體價值，兼顧生态系統整體服務功能與單一受損生态環境要素的修複。如河流水污染中，在水體本身受到污染的同時，“被污染的水體，亦是造成水生态系統中，關鍵性食物鍊環節斷裂及生态系統崩潰，繼而導緻富營養化進程加劇的關鍵性因素”。故對被污染水體的治理，亟須轉變以往水污治水的單線治理思維。因此，檢察機關在水污染公益訴訟中，應關注水污染産生的系統性、整體性生态環境損害，以及流域生态環境損害。在提出訴請時，應基于生态系統的整體性視角，提出系統修複型訴請。
（二）關聯性闡釋
本文選取的1028件環境檢察民事公益訴訟樣本案件，涉及水産品、野生動物、林木、礦産、土壤、水等領域的生态環境問題，案涉客體繁多，凸顯了環境檢察民事公益訴訟對于生态環境保護的重要性。環境治理效能包括治理效率與治理效益兩個維度。環境治理主體評估環境治理措施的效率時，會将對環境治理效率有直接影響的勞動力成本、資本投入以及能源消耗等因素作為重要考量因素。環境治理效率的提升，有賴于簡化治理程序和壓縮治理成本，從而使環境治理的投入與産出比處于最優區間。
影響訴訟效率的主要因素為案情的複雜程度與訴訟程序的繁簡程度。訴請精準化有利于明确案件的争議焦點及審理重點，并以此來助推訴訟程序的順利推進，進而提升訴訟效率。具體而言，檢察機關為确定精準化的訴請，勢必會在訴前對案件的法律關系進行深入剖析，并通過詳細的論證和驗證，為其訴請的正當性與合法性提供強有力的事實依據與法理支撐。法院受理案件後，得益于檢察機關的前期工作成果，可快速對案件進行繁簡分流，對簡單案件進行快速審理，對于複雜案件則審查檢察機關之訴請是否具有事實與法律依據。檢察機關精準的訴請及其翔實的事實與理由，可為法院量化損害結果、論證因果關系、确定損害賠償責任範圍提供參考。由此，訴請精準化有利于加速推進訴訟程序，提高訴訟效率，進而提高檢察公益訴訟的治理效率。
治理效益包括治理行為産生的直接效益與間接效益兩類。若忽視效益，環境正義也将失去其應有之義。環境治理效益的提升，有賴于環境治理主體在實現治理目标的過程中，将治理目标、措施和成本進行優化，以實現環境治理效益的最大化。環境檢察民事公益訴訟訴請的精準化有助于環境治理效益的提升。一方面，要實現訴請精準化，檢察機關必然會在能實現生态環境保護目标的前提下控制訴訟和治理成本。另一方面，訴請的精準化必然要求檢察機關在訴請中提出環境修複或治理的量化目标。基于該量化目标，可進行精确的效益分析，以實現勝訴後的實質性修複和治理。上述兩個方面的結合，有助于實現訴請中“工具理性與價值理性的融合”。
三 環境檢察民事公益訴訟訴請之實證檢視與現實困境
（一）實證檢視
1．訴請集中度高且判決支持率高
在1028件環境檢察民事公益訴訟樣本案件中，環境刑附民公益訴訟案件有963件，占比93.7%，環境民事公益訴訟案件有65件，占比6.3%。樣本案件涉及水産品、野生動物、林木、礦産、農用地、土壤、大氣等多個領域，其中涉非法捕撈水産品的案件數量最多，共計365件，占比35.5%，占比超過三分之一；其次為涉野生動物類生态破壞案件，共計257件，占比25%；二者合計占比超過60%（見表1）。這主要是因為，涉非法捕撈水産品的案件在實踐中較為多發、頻發，且公安機關集中打擊後，容易形成系列案。此外，新冠疫情期間，司法機關加大了對于非法獵捕、交易、食用野生動物的打擊力度，故該兩類案件數量多，占比高。
檢察機關提出的訴請與法院判決主文存在密切關聯，而法院判決主文進一步決定了執行内容，執行内容又關系到生态修複效益的優劣。在1028件樣本案件中，檢察機關訴請賠禮道歉的案件數量為459件，占比近半。大部分賠禮道歉訴請表述為“向社會公衆賠禮道歉”，未對賠禮道歉的具體時間、地點、方式等内容進行明确。
值得注意的是，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第1235條明确規定了“生态環境功能永久性損害造成的損失”“修複生态環境費用”等術語。但在樣本案件中，部分訴請所使用的術語與法律規定的術語不一緻，存在術語使用不規範的問題。如“生态環境功能永久性損害造成的損失”“修複生态環境費用”之術語表述，在樣本案件中，存在“生态環境損失”“生态環境損害補償金”等多種差異化的表述形式。
在1028件樣本案件中，檢察機關合計提出了1751項訴請，案均訴請為1.7項。訴請中涵括了1890項請求事項，案均訴請事項1.84項。從訴請的具體内容來看，按照出現頻率從高到低排序，居于前4位的訴請分别涉及賠禮道歉、永久性功能損失、鑒定評估費、修複費用，該4項訴請事項數量約占訴請事項總量的72%。涉及修複責任的有693項（修複費用248項，行為修複239項，行為修複+修複費用/永久性功能損失206項），占比36.7%。涉及永久性功能損失的請求事項有383項，占比20.3%。涉及期間功能損失的請求事項有23項，占比1.2%（見表2）。在1890項訴請事項中，法院判決全部支持的訴請事項為1863項，部分支持的為10項，完全沒有支持的為17項，訴請事項被全部支持的比率為98.6%，支持率極高。
2．依據不足及未動态調整系訴請未被支持的主因
樣本案件的1751項訴請中，有9個案件的10項訴請被法院部分駁回（見表3），有16個案件的17項訴請被法院全部駁回（見表4）。10項被法院部分駁回的訴請中，7項為法院調整了檢察機關訴請的費用額度，具體而言，涉及資源損失費4項、處置費2項、檢測費1項。對17項被法院全部駁回的訴請的判決書中載明的駁回理由進行分析，7項為證據或法律依據不足，5項為訴請在訴前或訴中已實現，2項為訴請可行性欠缺，1項為檢察機關放棄，剩餘2項法院未在判決書中載明駁回理由。
訴請被部分或全部駁回的原因，首先在于确定費用額度、責任範圍、修複必要性的事實或法律依據不足。在“宋某某非法采礦案”中，檢察機關訴請“判令被告對受損環境進行修複，恢複環境功能”。但由于檢察機關并未提供證據證明修複具有必要性，也未提出鑒定申請，法院無法确信修複環境具有必要性，故對該訴請不予支持。其次在于檢察機關未根據案情的變化，對訴請進行動态調整。在“王某某污染環境案”中，檢察機關訴請“判令被告修複土地，并将廢舊蓄電池殘留清理完畢，消除對環境的影響”。但在開庭前，案涉殘渣已經由有資質的處置單位全部清理完畢，并恢複了土地原貌，檢察機關的該訴請已經全部實現。然而，檢察機關卻未能根據案情的變化，在法庭辯論終結前對訴請加以動态調整，導緻該訴請被駁回。
（二）制約環境治理效能提升的問題分析
1．訴請功能重事後索賠輕事前預防
在傳統權利救濟體系中，“損害在先，救濟在後”的理念被廣泛運用。然而其“忽視了環境保護預防性措施的重要性與環境損害的不可逆性，不适用于生态環境領域的公共利益損害”。目前，我國環境檢察民事公益訴訟仍側重于對環境損害的事後救濟。檢察機關多在生态環境損害發生之後，為防止損害擴大或實現對損害的救濟而提出修複生态環境的訴請，預防性訴請的數量極少。在1890項訴請事項中，僅有10項“停止侵害”的訴請事項涉及預防功能。“排除妨礙”“消除危險”等其他預防性訴請也難尋其蹤。預防為先的環境保護理念尚未完全在環境檢察民事公益訴訟中得到落實。
綜合權衡生态環境利益的特殊性、生态修複的複雜性、環境治理成本以及社會經濟效益，生态環境損害的末端治理難度和成本顯著高于前端防範，且末端治理存在周期長、見效慢的問題。在“胡某某污染環境案”中，為修複受損土壤，被告需承擔檢測費、土方測量費、危廢處置費等事務性費用，以及環境損害評估費用、生态環境損害賠償費用，共計33466820.81元。可見生态環境損害的末端治理成本之高昂。在治理周期與成效方面，對非法占用農用地、林地，以及濫伐、盜伐林木造成的生态環境損害，通常采取退耕還林、植樹造林等生态環境修複措施。但該類措施修複受損生态所需的周期較長。在“潘某某等非法占用農用地案”中，檢察機關在訴請中确定的生态修複周期長達2年。即便如此，受損的生态環境也難以完全恢複到受損前的狀态。
因此，檢察機關的訴請不應局限于對已然發生的生态環境損害進行救濟，還應注重對生态環境受損之風險進行預防，發揮其預防生态損害結果實然發生的功能，“以此來糾正和彌補環境司法事後救濟的偏向與不足”。
2．行刑民責任未一體化考量
在生态環境損害責任中，行政責任、刑事責任、民事責任并存，其制度設計之目的在于以最嚴密的法治為生态文明建設提供保障，對生态環境形成周延保護。然而，行政責任中的罰款，刑事責任中的罰金、沒收财産，民事責任中的生态環境修複費用、生态環境服務功能損失、懲罰性賠償等責任形式，均表現為對行為人造成的财産負擔，如對于實施了同一損害行為的環境危害行為人，分别通過行政程序、刑事程序和民事程序并行适用上述責任，則構成了實質上的重複責任。
刑事責任中的罰金和民事責任中的懲罰性賠償，其功能均在于懲戒或制裁，二者的并行适用構成了功能上的競合。故，檢察機關在訴請中不宜同時訴請刑事罰金和懲罰性賠償。如“白某某非法占用農用地案”，白某某因非法占用農用地被判處有期徒刑6個月，并處罰金人民币20000元。檢察機關在民事訴訟中，訴請白某某修複被損毀的植被，并承擔懲罰性賠償100374元。但其訴請的懲罰性賠償，由于依據不足未得到法院支持。
在“浙江某公司環境污染案”中，該公司因傾倒硫酸鈉廢液，被衢州市生态環境局給予了行政處罰。事故直接責任人因犯環境污染罪被判處有期徒刑，并處罰金2萬元至5萬元。在環境檢察民事公益訴訟中，檢察機關訴請該公司承擔賠償環境修複費用、環境功能損失、應急處置費用、檢測鑒定費、懲罰性賠償，共計300餘萬元。該公司雖造成了環境污染，但事後認錯态度好并積極賠償。該案中，行為人因同一環境污染行為，通過行政責任、刑事責任、民事責任的形式，被反複要求支付金錢，構成了實質上的重複責任。故檢察機關在訴請中，應考量行為人已經承擔的行政責任和刑事責任，避免因行為人的同一行為具備多重違法性而對其重複評價，導緻責任總和過重，進而産生過罰不相當的問題。
3．賠償範圍重修複費用而忽略期間功能損失
《民法典》第1235條規定，生态環境損害賠償範圍包括期間功能損失、永久性功能損失、修複生态環境的費用等。期間功能損失賠償責任，是區别于永久性功能損失賠償責任、修複生态責任的獨立責任形式。但樣本案件的1890項訴請事項中，涉及期間功能損失的請求事項僅23項，占比1.2%，遠低于涉及修複責任和永久性功能損失的請求事項數量。
檢察機關在訴請中，應當對期間功能損失賠償責任給予應有的關注。在“張某某等污染環境案”中，檢察機關依據關于生态價值損失的專家意見，訴請行為人自行或委托他人對被破壞的生态環境進行修複，如逾期未履行，則承擔生态環境修複費用27.32萬元，但該案的損失評估意見的評估範圍僅包含生态環境修複費用，而未包含生态環境期間功能損失。鑒于該案中受損生态環境所需的修複周期較長，檢察機關應要求專家出具關于生态環境期間功能損失的補充意見，并據此增加賠償生态環境期間功能損失之訴請，以避免遺漏行為人本應承擔的賠償責任，導緻生态環境損害救濟範圍不周延。
4．生态環境損害鑒定費用高且合理性欠缺
檢察機關确定修複費用及功能損失之具體數額，基本依據鑒定評估意見或專家意見。在1028件樣本案件中，檢察機關訴請鑒定評估或專家費用的案件數量為264件，占比25.7%，案均評估費用為31608.31元。鑒定評估費用在5萬元以上的案件有24件，在20萬元以上的有8件（見表5）。評估費用與案涉标的額呈正相關态勢，且專家意見的費用顯著低于鑒定費用。
對于生态環境受損情況複雜的案件，聘請鑒定機構或專家對損害結果進行評估有其合理性和必要性。如在“陳某某污染環境案”中，在陳某某焚燒危險廢物導緻環境受損，且損害結果難以确定的情況下，通過鑒定評估的方式，确定生态環境修複費用具有合理性。但在司法實踐中，存在不分案件情況一律移送鑒定評估以确定損害數額的問題。部分案件生态環境受損情況非常簡單，損害賠償數額經過簡單詢價，或直接對照指導價格即可确定，但仍然将其移送鑒定評估以确定損害數額，導緻鑒定費用與損害賠償費用不相稱，鑒定費用的支出欠缺合理性。在“王某某非法狩獵案”中，案涉野生動物數量少、種類單一。王某某獵取狍1隻、白背啄木鳥1隻，總價值為4000元，但鑒定費為3600元。在“孫某某危害珍貴、瀕危野生動物案”中，孫某某收購并加工制作中國鲎2隻，價值2000元，鑒定費2000元。從治理效益角度分析，該類案件進行損害鑒定的必要性、鑒定費用的合理性存疑。同時，生态環境損害鑒定存在周期長、費用高的問題。如在“胡某某環境污染案”中，鑒定費用高達924700元。從提升環境治理效能的角度而言，使用更為便捷高效、低成本的評估方法是對現實司法需求的回應，評估方法的疊代更新為大勢所趨。
5．修複訴請未體現系統性修複理念
生态系統具有涵養水源、保持水土、防風固沙、調節氣候和提供産品等多種功能。水、土壤、礦産、動植物等要素作為生态系統中不可或缺的組成部分，對生态系統的完整性以及生态服務功能的實現具有不可忽視的意義。生态環境損害造成的損害結果，除單一環境要素自身受到的損害之外，還應當包括該環境要素受損而導緻的區域生态環境整體服務功能減弱等不利後果。故，生态環境修複需兼顧要素修複與區域生态環境的系統性修複。然而，受還原論理念影響，在實踐中，生态環境修複注重對單一環境要素的治理，忽視了對生态環境的系統性、整體性治理。
生态環境修複重環境要素而整體性關注不足的問題，在非法采礦、非法獵捕野生動物、盜伐樹木、非法捕撈等案件中尤為突出。如在“李某某非法采礦案”中，檢察機關訴請李某某對被毀壞的土地進行修複，并賠償礦産資源損失。但該訴請僅關注了礦産資源及土壤受損問題，忽視了非法采礦行為導緻的地表植被、水資源被破壞的問題，未對水土流失、水污染、局部氣候變化等系統性生态環境損害提出修複和治理之訴請。在“石某某非法狩獵案”中，檢察機關依據侵權行為人獵殺野生動物的數量，訴請其承擔經濟賠償責任。然而，野生動物與其生活在同一區域的其他動植物之間存在捕食、共生、競争關系，其是區域食物鍊中的一環，具有維持生态平衡和生态多樣性、促進生态系統良性運轉的作用和價值。該訴請僅關注了被獵捕之野生動物本身的經濟價值，而未基于系統性理念，對因其被獵捕而喪失維持生物多樣性之功能所造成的損失進行訴請。
四 環境訴訟訴請精準化之域外經驗借鑒
（一）德國環境損害的預防及恢複
20世紀60年代末開始，德國逐步建立了環境損害救濟法律制度。德國環境損害救濟法律制度在建立之初，即重視對于環境風險的預防功能。德國以《歐盟環境責任指令》《環境損害預防及恢複法》《環境影響評估法》等環境法律及其配套制度為基礎，逐步确立了生态環境領域的“謹防未發生損害之訴”制度。此外，若行為人有“引發環境損害的直接危險，則即刻觸發信息說明義務與預防義務”。說明義務，即行為人之行為引發環境風險應當向行政機關報告的義務。其目的在于讓行政機關及時且全面地掌握生态環境的風險狀況，并快速作出補救措施，以防止環境風險的不利轉化。預防義務，則要求行為人在“有可能發生環境損害時，必須立即采取必要的制止措施”。德國《基因技術法》第32條、《水法》第22條等，均規定訴請因排除危險或抵禦風險而産生的合理費用，法院應當支持。
德國的綜合污染防治許可制度與城市規劃制度均确立了生态環境風險預防原則。前者要求行政機關在給企業發放排污許可證前，充分考察企業的“排放是否符合循環經濟的要求，是否遵守能源節約義務”，同時對企業将來可能造成的環境損害進行整體性評估，評估結果合格的企業才能獲得許可。此外，德國《聯邦空間規劃法》規定，“德國在進行城市規劃時，需預判規劃對生态可能産生的負面影響，并在規劃中預留生态補償空間”，以使城市規模擴張與生态環境保護相得益彰。總而言之，德國生态環境法律制度基于環境風險預防原則，在強化生态環境風險源頭控制的同時，注重對受損生态環境的修複，構建了兼顧預防與修複的生态環境損害救濟法律體系。
（二）日本環境損害行刑民責任一體化
20世紀50年代開始，為應對嚴重的環境公害，日本出台了《公害對策基本法》《公害犯罪處罰法》《環境基本法》等多部法律，構建了“由一般基本法、綜合法以及大量專門特别法組成的，内容完整的環境法律體系，并通過嚴格的程序，保證了法律體系的統一和協調”。
就環境損害的民事救濟而言，日本設立了專門的公害争端協調機構。環境利益受害人可以通過協商解決争端，“也可以直接提起損害賠償訴訟和防止侵害訴訟”。行政責任方面，日本建立了專門性的訴訟制度，包括“對行政處分不服的訴訟、對許可争議的訴訟、對環境标準和行政計劃的訴訟、防止侵害訴訟、國家賠償訴訟和居民訴訟”等。刑事責任方面，基于《日本法典》《公害犯罪處罰法》《空氣污染防止法》等法律，日本在世界範圍内較早地将環境犯罪界定為危險犯。
在公害損害救濟的銜接方面，首先，日本通過央地政府之間的明确分工，形成了完備的公害損害救濟體系。“由中央負責環境标準、公害認定标準、監測計劃與調查研究計劃的制定，地方對标準與細則進行補充，負責管理轄區内的公害病人監控、申報、許可或認可等事務。”其次，日本創設了刑事訴訟程序中的民事和解制度。環境犯罪刑事被告人與受害人可以在刑事訴訟過程中就有關民事損害賠償部分達成合意，并産生民事訴訟法中和解的效力。最後，民事責任中懲罰性賠償之目的在于制裁，并對将來可能發生的同樣行為進行遏制，其與刑法中的罰金具有同樣的意義。相對于在民事領域适用懲罰性賠償，在刑事領域或行政領域對行為人适用懲罰性賠償更為恰當。
（三）歐盟環境損害賠償範圍詳略得當
《歐盟環境民事責任白皮書》規定的環境損害賠償範圍包括環境侵權行為造成的人身損害、财産損失與自然環境損害。《歐盟環境責任指令》在《歐盟環境民事責任白皮書》的基礎上，對環境損害賠償範圍進行了區分和細化說明，将“可量化的自然生态系統的不利變化或可量化的自然生态系統服務功能的損害”列入賠償範圍，并基于生态系統的整體價值，明确界定了生态系統服務功能。
為精準評估生态價值損失，制定修複方案，确定生态環境修複費用，統一修複成果驗收标準，《歐盟環境責任指令》明确了生态環境評估基線，即“損害未發生時自然資源及其功能、服務之狀态”。該評估基線的确立為生态損害賠償以及修複成效的驗收提供了明确的标準。《歐盟環境責任指令》規定，行為人除需要賠償修複費用、期間服務功能損失外，行為人如導緻環境有被損害的風險，則應當采取預防和補救措施。當行為人以外的主體代為實施預防措施時，行為人應當支付必要的費用。當預防措施的費用不确定時，可依據生态環境損害行為最終可能造成的損害後果、預防措施實施的難易程度、損害行為所處的階段等因素，綜合确定環境侵權行為人所需承擔的費用。
（四）美國自然資源損害評估繁簡分流
美國将生态環境損害評估稱為自然資源損害評估（NRDA）。基于1973年的《阿拉斯加輸油管道授權法》（TAPAA）、1977年的《清潔水法》（CWA）、1980年的《綜合環境反應、賠償和責任法》（CERCLA）、1990年的《石油污染法案》（OPA），美國逐步建立了自然資源損害賠償法律制度。但以《綜合環境反應、賠償和責任法》《石油污染法案》為代表的自然資源損害賠償法案，均未詳細說明損害數額的計算方法及評估的具體技術路線，導緻美國自然損害賠償制度缺乏内生動力與可操作性，制度目的難以實現。随着自然資源損害評估規則（DOI規則）以及關于石油污染的損害評估規則（NOAA規則）的出台，美國自然資源損害評估規則日臻完善。
在自然資源損害評估的初步分流方面，鑒于造成自然資源損害的原因多樣，且治理方法各不相同，美國針對土壤、水、動植物、海洋油污等不同領域的自然資源損害，分門别類地制定了契合度高、行之有效的損害評估細則。
在自然資源損害評估分流的具體内容方面，美國内政部在DOI規則的總體架構下，設置了AB兩個子程序。其中，A程序适用于涉案标的額不超過10萬美元的簡單案件。适用A程序進行評估的案件，通過計算機模型或簡化的評估公式，計算自然資源損害數額。計算機模型确定損害數額，即将損害相關的各類數值輸入既定模型中，通過計算機模型運算得出具體損害數額。《華盛頓州預評估篩查和溢油賠償規則》（1992年5月生效）将損害數額的計算公式列明為溢油量、毒性等級、系數等變量的乘積。“自1991年起，華盛頓州約90%的溢油損害系采用公式或模型評估方法進行評估。”DOI規則中的B程序則包含損害确定、損害量化以及損害賠償的确定三個階段，其适用于損害情況不明、損害賠償數額較大的自然資源損害案件。
（五）歐盟生态環境修複的系統性
歐盟委員會于2021年7月通過的《歐盟森林戰略2030》，以“森林”這一環境要素為切入點，重點關注區域生态環境的系統性和可持續性發展。為應對生态系統退化和日益嚴峻的氣候變化問題，歐盟議會于2023年7月通過了《自然恢複法》，通過目标設定、任務分配、過程監測等措施，并重點運用生态系統方法以助推生态恢複，但“側重于對有形價值的保護，是對環境要素價值采取的一種狹隘觀點”。歐盟将生态修複措施劃分為“基礎性”“補償性”和“補充性”措施，通過多層次的修複措施實現高效修複生态環境系統功能之目标。
具體而言，基礎性修複措施是使受損生态要素與環境服務功能恢複到基線水平的修複措施。補償性修複措施是在生态修複期間，對生态要素和環境服務功能損害的補償性修複措施。補充性修複措施是在基礎性修複措施無效，補償性修複措施亦未實現修複目标的情況下進行補充修複的措施。一般而言，三者為遞進關系，基礎性修複措施優先，同時或随後采取補償性修複措施，最後采用補充性修複措施，以實現對生态環境的整體性和系統性修複。在修複過程中，具體是采用人工修複抑或自然恢複的方式，則需結合區域生态環境損害狀況與修複措施的成本、成效來确定。
五 訴請精準化提升環境檢察公益訴訟治理效能之路徑
（一）功能上事先預防和事後實質修複并重
對樣本案件的分析表明，檢察機關訴請環境侵權行為人采取事前預防措施的案件數量較少。多為環境損害出現後，以事後追責的方式實現懲處和環境修複之目的。從生态經濟學角度來看，事前預防産生的生态環境效益優于事後修複。因此，檢察機關應當将防範環境風險作為環境檢察民事公益訴訟之目的。
德國《環境損害預防及恢複法》規定的“責任人信息說明義務”與“預防義務”，為檢察機關提出預防性訴請提供了可資借鑒的經驗。如環境侵權行為人在環境風險發生後未及時報告或采取預防措施，則檢察機關應當在訴訟中有針對性地提出防範環境風險的訴請。
在生态環境修複方面，修複成效的驗收标準是評判修複效果優劣的标尺。檢察機關在訴請中将生态修複方案精細化、修複責任承擔具體化，并明确修複期限、修複成果之驗收标準和驗收主體，方能推動環境修複措施的落實，提高環境修複效益。
精細化的訴請有助于受損生态環境得到實質性修複。“請求判令馮某某補種300株樹木”之訴請過于籠統，具體性和确定性不足，行為人補種樹木的具體種類和規格不明确，且無補種成效之驗收标準和驗收不合格之懲罰措施，無法保證補種成效。請求判令被告“在白玉縣河坡鎮色貢溝拉攏林場7作業區7林班33小班内補種松科、雲杉屬類樹木，補種盜伐株數10倍的樹木，共計160棵，承擔管護責任3年，補種樹木存活率達到100%，或承擔補種費用0.5萬元”。相較而言，該訴請進一步補充了補種樹木的規格，以及驗收的機構和驗收不合格的懲罰措施，更能保證補種的成效。
（二）責任上進行一體化評價
我國生态環境損害行政、刑事、民事責任并存，雖為生态環境損害之賠償和修複提供了充足的保障，但多元責任之間的銜接難題一直未能解決。日本較早地建立了相對完善的公害責任評價體系，其制度優勢為環境法律責任體系的完整性和責任銜接程序的嚴密性。我國的生态環境損害責任的一體化，可借鑒日本公害責任體系之構造。以效力層次分明、涵蓋範圍全面的環境法律責任為基石，以訴請精準化為着力點，實現生态環境損害行政、刑事、民事責任的體系化。
在生态環境損害責任的統一評價方面，檢察機關在提出訴請之前，應當查明和核實行為人因同一生态環境損害行為已經承擔的行政責任和刑事責任。一方面，基于責任的性質和功能，避免提出功能重合的訴請。刑事責任中的罰金和民事責任中的懲罰性賠償，其功能均為懲罰和制裁，如行為人在刑事責任中已經承擔了罰金，則檢察機關在民事訴請中，應避免再提出懲罰性賠償，以規避重複責任。
另一方面，避免遺漏應當提出的訴請。如前文之分析，司法實踐中，檢察機關在訴請中容易遺漏期間功能損失，故在提出訴請時，應審核該案是否需要提出期間功能損失之訴請，以避免訴請的不當遺漏。如“李某某污染環境案”，2018年4月，李某某将具有腐蝕性的危險廢物直接傾倒在宋某某的地裡，2019年5月24日，生态環境局對危險廢物進行了轉運處置，據此，檢察機關提出了危廢處置費、司法鑒定費及危廢轉運費三項賠償訴請。然而，根據《生态環境損害鑒定評估技術指南總綱和關鍵環節第1部分：總綱》第7.3.1條之規定，自生态環境損害發生到恢複至基線的持續時間大于1年的情況下，應計算期間功能損失。在“李某某污染環境案”中，檢察機關遺漏了期間功能損失之訴請。故，建議最高人民法院和最高人民檢察院聯合發布司法解釋或指導性案例，在明确自損害發生到恢複至基線的持續時間大于1年的情況下，應訴請和賠償期間功能損失。
（三）賠償範圍上應周延且界分清晰
對樣本案件的分析表明，檢察機關的訴請中較少涉及“期間服務功能損失”“預防與補救措施”“懲罰性賠償”等事項。檢察機關應适當關注以上事項，以周延生态環境保護範圍。
《民法典》第1235條明确規定，生态環境損害賠償範圍中包含了期間服務功能損失。但在司法實踐中，檢察機關注重“生态修複費用和其他費用的賠償，忽略了對生态服務功能損失的賠償”。檢察機關在确定生态環境損害賠償總額時，除關注修複生态環境費用、永久性功能損失之外，還應重點關注期間功能損失，避免賠償事項存在遺漏導緻賠償的費用不足以修複受損的生态環境。《歐盟環境責任指令》規定，預防環境風險的費用屬于賠償範圍。在環境檢察民事公益訴訟中，檢察機關可以依據生态環境損害狀況，在訴請中提出必要的環境風險預防措施，或訴請被告賠償預防環境風險的費用。
《最高人民法院關于審理生态環境侵權糾紛案件适用懲罰性賠償的解釋》第12條規定：“懲罰性賠償金數額的确定，應當以生态環境受到損害至修複完成期間服務功能喪失導緻的損失、生态環境功能永久性損害造成的損失數額作為計算基數。”該司法解釋的第1條确立了适用懲罰性賠償的嚴格審慎原則，以使生态環境保護與經濟社會發展并行不悖。故檢察機關在訴請懲罰性賠償的具體數額時，應當結合具體案情，慎重确定，數額不應過高。具體而言，以兩類性質的功能損失數額為基數，“兩倍封頂，以免産生過度威懾的問題”。在“浙江某公司環境污染案”中，該公司在污染事件發生後，認罪悔罪并對損失予以積極賠償，鑒于此，應當按照環境功能損失的數額确定其懲罰性賠償數額，檢察機關按照環境功能損失數額的3倍訴請懲罰性賠償，數額偏高，導緻行為人的責任偏重，與過罰相當的原則不符。
（四）額度确定上大額用專家意見小額模型計算
生态環境損害鑒定評估周期長、費用高的問題，已成為制約環境檢察民事公益訴訟治理效能提升的瓶頸。檢察機關應着力探求損害評估的新方法，簡化損害評估程序，降低評估成本，提升訴訟效率。
檢察機關可借鑒美國自然資源損害評估DOI規則中的AB程序，對生态環境損害評估實行繁簡分流。具體而言，檢察機關可參考美國DOI規則中的A程序，嘗試将案涉損害金額在70萬元以下的損害評估（美國的标準為10萬美元，中國可參照确定為70萬元），通過計算機模型确定，或通過簡易公式計算。以樣本案件中的42件水污染案件為例，42件案件中，進行了環境損害鑒定或評估的案件為18件。此18件案件中，案涉損害金額在70萬以下的為14件，占總數的77.8%。如此一來，七成以上案件的環境損害評估将實現降成本、提效率的目的。
損害評估的簡易計算公式可以借鑒美國《華盛頓州預評估篩查和溢油賠償規則》，“水污染的環境損害賠償金額為毒害物質排放量、毒性等級、環境敏感系數與被污染區域單位賠償金的乘積”。該方式可以有效降低生态環境損害評估成本，快速确定生态環境損害賠償數額，提高環境檢察民事公益訴訟效率，提升環境治理效能。
對于案涉損害金額在70萬以上的環境案件，在綜合考量評估複雜程度、損害結果、治理難度的基礎上，将需要進行現場勘察、評估程序複雜、評估方法難度大的損害評估工作，交由專家或鑒定機構處理。如涉及危險廢物或重金屬污染，需專家現場勘查并出庭進行說明的案件，或需對廢水中的化學需氧量排放濃度、土壤中石油烴含量等專業事項進行鑒定的案件，則借鑒美國DOI規則中的B程序，将其損害評估工作交由專家或鑒定機構完成。
（五）理念上從環境要素修複轉向系統性修複
《歐盟新森林戰略2030》将森林視為生态系統完整性中不可分割的一部分，系統性提出森林發展戰略。歐盟《自然恢複法》尤其強調生态恢複的系統性和整體性。我國也需将生态環境修複理念從以往的還原論轉向整體論，将環境要素置于環境整體之中，系統地提出生态環境修複的整體性方案。
以盜伐濫伐林木類案件為例，檢察機關應當從訴請林木資源損害賠償和補種林木，轉向訴請整體性修複森林生态系統并恢複生态系統的整體功能。如在“公某某故意毀壞林木案”中，檢察機關認為公某某毀壞林木的行為不僅造成了直接經濟損失，還導緻生态系統的平衡被打破，重點保護樹種的種質資源儲備被嚴重削弱，動植物生長、生存條件嚴重受損，整體生态環境受到嚴重損害。檢察機關将生态系統的整體損失列入賠償範圍。在“魏某某非法采礦案”中，檢察機關提出的訴請為：“請求行為人賠償礦區表層植被、土壤、邊坡穩定、固碳釋氧等生态環境期間服務功能之損失。”該訴請基于系統性修複理念，将邊坡穩定、固碳釋氧等服務功能之損失列入賠償範圍。上述案件之訴請，均體現了系統性修複理念。
自然恢複依賴于自然自身之新陳代謝，恢複速率慢且效果不顯，實踐中适用較少。而人工生态環境修複則是直接由人工參與清理污染源，重新構建動植物生存空間狀态，助推受損的生态系統恢複，适用範圍廣、方案多、見效快，在實踐中适用較多。但人工修複存在修複不能或修複過度的問題，如生态系統已自然恢複，則無須再訴請行為修複，以免對生态系統造成不當幹擾。同時，行為類修複訴請中，存在時限及驗收标準不明确的問題。如在“張某某土壤污染案”中，檢察機關的訴請表述為“判令被告限期處置現場遺留的一般固體廢物和危險廢物，消除危險；如未能在限期内予以處置的，承擔處置費用87.9萬元”。該訴請存在具體期限不明等問題。檢察機關應在訴請中明确具體的修複期限，以及修複工作的核驗主體和标準。
檢察機關可以借鑒歐盟《自然恢複法》中的生态環境自然複原理念以及生态系統理念，依據生态系統自身恢複能力的強弱，選擇自然恢複或人工修複方案，并據此提出訴請，推動生态系統整體性功能的恢複。在“陳某某非法捕撈水産品案”中，檢察機關訴請行為人向捕撈水域投放1760尾體長5厘米的鲫魚，以修複受損的生态環境。然而，魚類作為水域生态系統的重要生物因子之一，其自身具備一定的再生功能，水域中的魚類種群也具備自然動态平衡功能，可自然維持水域生态系統的平衡。水域中的魚類種群動态平衡後，檢察機關基于靜态的思維，訴請行為人直接進行行為修複，即增殖放流，存在打破水域生态平衡之風險。此種情況下，檢察機關應在考量生态環境受損類型、自然代謝速率、生态系統動态平衡等因素的基礎上，基于動态思維訴請行為人賠償修複費用。
六 結語
新時代生态環境治理面臨着新的治理困境和治理目标。訴請精準化從解決環境檢察公益訴訟的實踐困境出發，要求檢察機關深度參與生态環境治理，着力解決訴請中對生态環境整體性修複關注不足、缺乏對損害責任的綜合考量等問題，逐步提升其在生态環境治理方面的履職能力，以形成與生态環境治理現實需求相匹配的高效治理能力。
以環境檢察公益訴訟中的訴請精準化為切入點，将訴請精準化中蘊含的以生态環境治理效能最優化、效益最大化為目标的環境治理策略，推行至生态環境治理的全領域、全過程，有利于實現生态環境治理能力與治理體系的現代化。營造良好的生态環境可以實現最普惠的民生福祉。環境檢察公益訴訟中的訴請精準化，亦是比例原則、邊際均衡主義與系統修複理念在生态環境治理領域的實踐應用，也為生态環境問題的解決提供了新思路。解決新時代的生态環境治理難題，需平衡生态環境公共利益與生态環境侵權行為人的正當權益，兼顧生态環境損害的前端預防和後端實質性修複。
面對複雜的生态環境問題，需要推動多方治理主體的協同共治，以實現生态環境治理領域的邊際均衡與環境正義。同時，需要牢固樹立生态環境的系統性修複理念，促使生态環境治理理念從還原論邁向整體論。此外，引入“互聯網+”“大數據”等現代化治理工具為生态環境治理提供助力，并節約生态環境治理成本。以精細化、精準化的生态環境治理方案，提高生态環境綜合治理之效能，從而實現生态環境的善治。
